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一、制度分析

我們以事件為例進(jìn)行制度分析：松花江水污染事件引發(fā)中國(guó)國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)解振華同志辭職，在社會(huì)上引起巨大震動(dòng)，民眾普遍較好。輿論在贊譽(yù)政府對(duì)百姓高度負(fù)責(zé)、對(duì)失職官員毫不留情的同時(shí)，特別指出“這表明負(fù)責(zé)政府自省責(zé)任的決心”。這一事件預(yù)示了官員問(wèn)責(zé)制和公共倫理制度化的趨勢(shì)，而這一趨勢(shì)展現(xiàn)了我國(guó)政治建設(shè)和公共管理制度建設(shè)的進(jìn)步，體現(xiàn)了政府從嚴(yán)治政、依法行政的決心，以及向公共倫理制度化邁進(jìn)的決心。

所謂公共倫理制度主要是指政府公共管理人員的倫理道德要通過(guò)制度資源和制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出來(lái)，以制度的形式來(lái)規(guī)范公共管理人員履行自己的職責(zé)。

公共倫理制度的倫理根基在于對(duì)公平正義的追尋，不僅僅是個(gè)體的正義追求，更是社會(huì)正義的著力追求。在歷史演進(jìn)的過(guò)程中人們行善，人們行善越來(lái)越趨于現(xiàn)實(shí)性，其中對(duì)正義的關(guān)注發(fā)揮了重要作用，由善到正義的變換，歸根結(jié)底是由生產(chǎn)力發(fā)展決定的，如果說(shuō)善僅僅著眼于生產(chǎn)力層面，那么正義就著眼于生產(chǎn)關(guān)系層面。羅爾斯②認(rèn)為：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，造成社會(huì)道德失范的原因主要不在于個(gè)人的品德修養(yǎng)，而是制度本身的正當(dāng)性發(fā)生了問(wèn)題或引起社會(huì)成員的懷疑乃至否定。”因此，制度正義成為首當(dāng)其沖的價(jià)值需求，成為制度建設(shè)的第一要義。

制度倫理是一種同仁型倫理，以全體社會(huì)成員為評(píng)價(jià)對(duì)象和約束對(duì)象，具有廣泛性特征，而這與現(xiàn)代社會(huì)的民主化趨向相契合，制度倫理同時(shí)還具有底線倫理，普世倫理等特征，與立足于人的道德認(rèn)知、道德實(shí)踐不同，它將大家所認(rèn)可的倫理制度化，用他律而不是自律③、用外在的規(guī)范而不是靠?jī)?nèi)在的良知作為倫理運(yùn)作的驅(qū)動(dòng)力。道德規(guī)范具有很強(qiáng)的層次性，屬于典型的金字塔模型。道德規(guī)范越往上，能夠做到的人就越少，把著重點(diǎn)放在底層或尖層并不利于道德的實(shí)施。著重點(diǎn)放在底層，有利于道德的普遍性，卻不利于對(duì)社會(huì)價(jià)值的拔高;著重點(diǎn)在尖層，有利于道德的高尚性，卻無(wú)形中拒大部分人于門外。而制度倫理有效地克服了這種二元對(duì)立的思維模式，第一次做到了廣泛性和先進(jìn)性的有機(jī)結(jié)合。正如鄧小平同志在20世紀(jì)80年代初所說(shuō)：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”這充分說(shuō)明了制度建設(shè)的重要性和必要性，任何一個(gè)進(jìn)步、和諧的社會(huì)，都應(yīng)按照正義、公平、公正的價(jià)值尺度來(lái)構(gòu)建制度。

二、理論分析

任何一種新制度的提出背后都有某種理論為依據(jù)和基石。公共倫理制度建設(shè)是以英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng) 斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)為理論依據(jù)。即無(wú)論社會(huì)性質(zhì)和制度如何，制度建設(shè)的根本在于其社會(huì)是“人治”社會(huì)還是“法治”社會(huì)?！叭酥巍鄙鐣?huì)從治理層面講，是以人為本的一種治理理念。主要是指國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)或政黨超越法律，具有決定或改變國(guó)家命運(yùn)的權(quán)威。而“法治”社會(huì)則是以法為本的一種治理理念。亞里士多德在《政治學(xué)》中指明了“法治”一詞的基本要義：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得好的法律。

人治社會(huì)的主要特征有：

1.政治權(quán)威神化。在人治政治中，國(guó)家最高統(tǒng)治者或權(quán)力的所有者具有至高無(wú)上的權(quán)威。目前在我國(guó)政治體制內(nèi)根深蒂固的官本位思想就是“人治”社會(huì)的典型表現(xiàn)之一。其核心理念是權(quán)力至上和等級(jí)分明。

2.法律權(quán)威弱化。在人治政治中，法律的價(jià)值在于統(tǒng)治者的需要，法律依附于權(quán)力，擁有絕對(duì)權(quán)力者可以凌駕于法律之上，對(duì)于權(quán)力的擁有者無(wú)法形成真正的約束力，容易出現(xiàn)政策法規(guī)朝令夕改，搖擺不定的惡劣后果。

3.約束機(jī)制軟化。在人治政治中，權(quán)力的擁有者被視為沒(méi)有個(gè)人利益，極富奉獻(xiàn)精神的道德楷模，處于道德金字塔的至高點(diǎn)，是民眾服從膜拜的對(duì)象。因此，對(duì)其約束機(jī)制主要是道德機(jī)制而非制度機(jī)制，而自律是道德的基礎(chǔ)，僅僅依靠自我反省、自我調(diào)整來(lái)約束權(quán)力所有者的行為，是無(wú)法保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安的，同時(shí)它也是****滋生的重要原因。而“法治”主要以“法”為至高權(quán)威，依靠良好完備的法律來(lái)治理國(guó)家，把國(guó)家的長(zhǎng)治久安維系在國(guó)家法律和制度上?！胺ㄖ巍辈⒉慌懦忸I(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的權(quán)威和作用，但認(rèn)為這種權(quán)威和作用必須置于法律之下。即法律面前人人平等。

法治社會(huì)的主要特征有：

1.政治權(quán)威俗化。法治社會(huì)是以民主政治為前提，是普通人的政治而非“權(quán)威”政治。在法治社會(huì)里，很難有將領(lǐng)導(dǎo)者神化的光環(huán)，因?yàn)闆](méi)有人是完美的，沒(méi)有缺點(diǎn)的。人們更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者的實(shí)際政績(jī)，關(guān)注他能否增進(jìn)全民的福利和權(quán)益。

2.法律權(quán)威強(qiáng)化。在法治社會(huì)中，法律具有普遍約束力和至高無(wú)上的權(quán)威。法律至上意味著沒(méi)有任何人能凌駕于法律之上，社會(huì)秩序主要表現(xiàn)為法律秩序，社會(huì)生活的基本方面和主要的社會(huì)關(guān)系均納入法律規(guī)范的調(diào)整范疇。

3.權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化。在法治政治中，權(quán)力是由下至上，逐級(jí)授予的，權(quán)力所有者是由下至上選舉的，是在尊重每個(gè)公民生命權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。自由公正的選舉制度使權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)有了嚴(yán)格的制度規(guī)范，使權(quán)力運(yùn)作變得更加有序、透明。權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)納入制度化軌道將使政治運(yùn)行變得平穩(wěn)有序，在社會(huì)治理中發(fā)揮了一定的穩(wěn)定作用，保證了社會(huì)的持久、有序發(fā)展，減少了人治政治中的任意性和多變性。至此權(quán)利本位替代了權(quán)力本位。

三、價(jià)值分析

(一)對(duì)非此即彼，二元對(duì)立式價(jià)值判斷思維的摒棄

食品安全、醫(yī)患關(guān)系、就業(yè)難、教育公平等涉及民生的方方面面的社會(huì)問(wèn)題，需要我們做出一系列的價(jià)值分析和價(jià)值判斷。時(shí)政類問(wèn)題的價(jià)值分析是有其自身視角和特征的。其核心標(biāo)準(zhǔn)是：客觀、公正、全面。即我們?cè)诜治龈鞣N社會(huì)問(wèn)題的時(shí)候首先要兼顧不同階層、不同方面群眾的利益，要妥善處理各種利益關(guān)系。其中最重要的原則就是大多數(shù)人的利益是最重要的，是最具有決定性因素的，我們要自覺(jué)站在人民群眾的立場(chǎng)上進(jìn)行判斷和選擇，善于從多角度權(quán)衡利弊，從而保證價(jià)值判斷和價(jià)值選擇的客觀、全面和公正。如在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)這個(gè)大議題下，如何保證城市和農(nóng)村;市民和農(nóng)民等各方利益。如農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶籍制度改革、農(nóng)村農(nóng)耕土地轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)工業(yè)用地或城鄉(xiāng)住宅土地而引發(fā)的土地轉(zhuǎn)換問(wèn)題，在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)何以保證最廣大的農(nóng)民的利益?無(wú)論是從大處著手還是從小處著眼，我們都要進(jìn)行深入細(xì)致的分析和論證。時(shí)政問(wèn)題決不是單純地依靠對(duì)與錯(cuò)，是與非，支持與反對(duì)來(lái)做價(jià)值分析和價(jià)值判斷的。它需要我們突破這種非此即彼的二元對(duì)立式的思維模式，建立全方位、多角度、多元化的價(jià)值判斷。

(二)堅(jiān)持效率與公平同時(shí)兼顧，無(wú)法兼顧的情況下優(yōu)先公平

法的價(jià)值目標(biāo)從來(lái)就有公平與效率等不同主張與偏好，但正義卻是這些價(jià)值目標(biāo)的歸宿，所謂對(duì)正義的爭(zhēng)論大部分都在于對(duì)公平與效率的取舍和排序上，即應(yīng)為公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先，農(nóng)村土地物權(quán)制度問(wèn)題也不例外。而在羅爾斯的正義理論中，公平實(shí)質(zhì)上就是正義在更為普遍意義上的代名詞④，而美國(guó)另一學(xué)者波斯納也明確指出：“正義，第二種涵義-也許是最普遍的涵義-是效率?！雹菪时囟ㄊ钦x的第二種涵義，從邏輯上講，第二種的重要性及優(yōu)先性當(dāng)讓位于第一。據(jù)此在理論上我們可以認(rèn)為對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)制度問(wèn)題，應(yīng)該以公平價(jià)值優(yōu)先于效率價(jià)值。

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)問(wèn)題，只有尋求價(jià)值判斷方法的引入與適用，才可能對(duì)當(dāng)前的制度悖論和規(guī)范失調(diào)做出解釋。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地物權(quán)制度的價(jià)值判斷是，在“公平”價(jià)值目標(biāo)優(yōu)先于“效率”價(jià)值目標(biāo)的價(jià)值排序下，通過(guò)利益權(quán)衡，對(duì)制度中相互沖突的利益關(guān)系做出“既有人口的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該與新增人口的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平等”、“死者的經(jīng)營(yíng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該次位于生者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及“男子的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該與婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平等”的利益排序。將這個(gè)價(jià)值判斷結(jié)論引入對(duì)現(xiàn)行實(shí)體規(guī)范的檢驗(yàn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村承包地“不得調(diào)整”的制度安排具有不恰當(dāng)性，進(jìn)而可以得出在“強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待”規(guī)則下，農(nóng)村承包地應(yīng)當(dāng)“適時(shí)調(diào)整”的結(jié)論，以因應(yīng)農(nóng)民主體“平等”的重要原則，實(shí)現(xiàn)“公平”的正義之結(jié)論。

從當(dāng)前學(xué)界喧囂塵上的對(duì)于“穩(wěn)定農(nóng)民地權(quán)”的近乎形而上的追捧，以及以“促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)”為中心的對(duì)農(nóng)村土地生產(chǎn)“效率”的張揚(yáng)來(lái)看，并無(wú)法解析“權(quán)利主體虛位”等農(nóng)村土地物權(quán)制度中存在的種種悖論，也無(wú)助于消弭當(dāng)前制度規(guī)范導(dǎo)致的如“新增人口無(wú)地問(wèn)題”被忽視的隱患。農(nóng)村土地物權(quán)制度需要方法論意義上“法律解釋”的夯實(shí)⑥，而“法律解釋是含有價(jià)值判斷的實(shí)踐”。因此必須首先對(duì)農(nóng)村土地物權(quán)制度做出價(jià)值判斷。即按照法律的價(jià)值目標(biāo)對(duì)法律關(guān)系中各種沖突的利益進(jìn)行排序和取舍⑦。要想獲得正確的價(jià)值判斷，就必須首先正確認(rèn)識(shí)在適用該法規(guī)的社會(huì)關(guān)系中，對(duì)立著何種利益，取舍何種價(jià)值，并以此為依據(jù)做出決斷。對(duì)于農(nóng)村土地物權(quán)制度問(wèn)題，要理清各方利益關(guān)系，并確定制度所追求的價(jià)值目標(biāo)從而進(jìn)行價(jià)值分析和價(jià)值判斷。在做價(jià)值分析的同時(shí)也就得出了價(jià)值判斷，二者是統(tǒng)一過(guò)程中的不同向度，這就是價(jià)值分析的完整過(guò)程。

時(shí)政類問(wèn)題主要特點(diǎn)在于將幾個(gè)看似孤立甚至矛盾的觀點(diǎn)，相互疊加和統(tǒng)一起來(lái)，而這恰恰就是對(duì)整個(gè)現(xiàn)象或政策的全面、完整、理性且相對(duì)客觀的認(rèn)識(shí)。究其根本，對(duì)相同問(wèn)題的不同見(jiàn)解只是基于不同立場(chǎng)所致，并沒(méi)有絕對(duì)的對(duì)錯(cuò)之分。某些看似矛盾、對(duì)立的現(xiàn)象恰恰蘊(yùn)含了其內(nèi)在的聯(lián)系性、統(tǒng)一性，體現(xiàn)了出社會(huì)問(wèn)題的多面性和復(fù)雜性。因此，從不同層面對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行全方位的解讀更利于我們對(duì)問(wèn)題本質(zhì)的透徹了解。綜合分析力恰恰展示的是事物發(fā)展分中有合，合中有分的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。

總之，時(shí)政類問(wèn)題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、法制等方方面面，范圍廣、角度深，要展示我們對(duì)社會(huì)問(wèn)題和公共政策的分析力和決策力，不防從制度、理論、價(jià)值三個(gè)層面對(duì)社會(huì)現(xiàn)象或公共政策進(jìn)行深入透徹的剖析和解讀。

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