為了提高財(cái)政資金的有效性，國(guó)庫集中支付制度應(yīng)運(yùn)而生。該制度在實(shí)施過程中取得了一定的成效，但在實(shí)踐中也存在著一些財(cái)務(wù)問題。從博弈角度對(duì)這些問題進(jìn)行分析，有利于我們找到針對(duì)國(guó)庫集中支付制度中“逆向選擇”的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫集中支付制度;逆向選擇;對(duì)策建議

一、國(guó)庫集中支付制度取得了一定成效

長(zhǎng)期以來，我國(guó)沒有明確的國(guó)庫機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行承擔(dān)國(guó)庫會(huì)計(jì)職能，與西方國(guó)家的國(guó)庫職能相比，我國(guó)的工作重心在銀行部門，而西方國(guó)家的工作重心在政府部門。中國(guó)傳統(tǒng)的公共財(cái)政框架的基本特征是：一個(gè)高度集權(quán)的財(cái)政體制，加上一個(gè)高度分散化的財(cái)政管理框架。從20 世紀(jì)80 年代以來，中國(guó)財(cái)政改革的重心一直集中在財(cái)政體制方面，到20 世紀(jì)90 年代中期實(shí)施分稅制財(cái)政體制以后，財(cái)政體制的集權(quán)化程度已經(jīng)大為降低了，但是高度分散的財(cái)政管理框架對(duì)國(guó)庫功能方面的影響卻愈加嚴(yán)重，用官方文件對(duì)國(guó)庫體系過度分散化及其后果的描述是：“重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督;財(cái)政收支信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù);財(cái)政資金入庫時(shí)間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率;財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。”原來的財(cái)政撥付制度是財(cái)政部門按下達(dá)的預(yù)算將資金從國(guó)庫撥付到一級(jí)預(yù)算單位，一級(jí)預(yù)算單位按照預(yù)算級(jí)次層層下?lián)艿交鶎訂挝唬鶎訂挝桓鶕?jù)預(yù)算確定的用途購買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)，形成財(cái)政資金實(shí)際支出。資金尚未支付之前，就形成了國(guó)庫外資金的沉淀，正是由于這種沉淀降低了財(cái)政資金的使用效率。為了改變這一現(xiàn)象，國(guó)庫集中支付制度應(yīng)運(yùn)而生。

國(guó)庫集中支付即國(guó)庫單一賬戶制度，是指財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，所有財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付，預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算單位銀行賬戶，預(yù)算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，并對(duì)此進(jìn)行全面預(yù)算管理，但款項(xiàng)由財(cái)政部門統(tǒng)一支付，資金都要通過國(guó)庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實(shí)現(xiàn)集中支付后，國(guó)庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化，庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高了資金使用效率，規(guī)范了預(yù)算資金的管理，提高了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督力度。建立在會(huì)計(jì)集中核算基礎(chǔ)上的國(guó)庫集中收付制度，使得所有預(yù)算單位的資金全部集中在國(guó)庫，防止了大量財(cái)政資金庫外無效運(yùn)作，充分將國(guó)庫、會(huì)計(jì)中心以及專業(yè)銀行之間的資金劃撥、結(jié)算和對(duì)賬等問題進(jìn)行有效融合，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面更加得心應(yīng)手、游刃有余，大大提高了財(cái)政會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

二、國(guó)庫集中支付制度存在“逆向選擇”問題

(一)“逆向選擇”的含義

“逆向選擇”源于喬治。阿克爾洛夫( GeorgeA. Akerlof) 1970 年提出的“檸檬市場(chǎng)”(the“lemons”market) 的概念，“檸檬”一詞是美國(guó)俚語，意為“次品”或劣等的貨色。該模型是用來描述在舊車市場(chǎng)上，交易雙方之間存在非對(duì)稱信息(asymmetric information) ，賣方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買方有更多的信息，買主無法區(qū)分次品和好車。買者只知道車的平均質(zhì)量，因而只愿意根據(jù)平均質(zhì)量支付價(jià)格。這樣一來，質(zhì)量高于平均水平的賣者就會(huì)退出交易，只有質(zhì)量低的賣者才愿意進(jìn)入市場(chǎng)，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣“的現(xiàn)象，低質(zhì)量產(chǎn)品將會(huì)驅(qū)逐高質(zhì)量商品，從而使市場(chǎng)上出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的情形。在市場(chǎng)充斥次品的情況下，買主與其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還不如干脆不買(當(dāng)然，需求較低使價(jià)格下降的事實(shí)又進(jìn)一步提高了次品的比例，這是一種惡性循環(huán)) .最終結(jié)果，賣主選擇銷售次品，買主選擇不買，”逆向選擇“就產(chǎn)生了。

(二) 國(guó)庫集中支付中的“逆向”表現(xiàn)

1.“逆向選擇”表現(xiàn)之一———預(yù)算單位過分使用授權(quán)支付

“逆向選擇”這一現(xiàn)象同樣存在于我們財(cái)政國(guó)庫集中支付制度中。財(cái)政國(guó)庫集中支付一般分為直接支付和授權(quán)支付，直接支付的內(nèi)容主要是基建、政府采購、工資等三部分，授權(quán)支付的金額必須在預(yù)算范圍之內(nèi)。國(guó)庫集中支付是將政府所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫或國(guó)庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，各單位不再設(shè)有銀行賬戶，納入政府采購的預(yù)算支出，屬直接支付的款項(xiàng)，統(tǒng)一由財(cái)政部門通過國(guó)庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。此外，對(duì)于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出，預(yù)算單位申請(qǐng)授權(quán)支付，采用零余額賬戶進(jìn)行撥款。財(cái)政部門的零余額賬戶用于財(cái)政直接支付與國(guó)庫單一賬戶支出的清算;預(yù)算單位的零余額賬戶用于財(cái)政部門授權(quán)預(yù)算單位支付額度內(nèi)的財(cái)政資金和與國(guó)庫單一賬戶的資金預(yù)算。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)實(shí)行了國(guó)庫集中支付之后，預(yù)算資金的使用效率是提高了，政府采購的商品平均成本降低了10 %.但是，又有數(shù)據(jù)表明，在所有采購中采用了政府采購的項(xiàng)目也只有10 % ，于是我們可以很簡(jiǎn)單地得到一個(gè)數(shù)據(jù)，10 % ×10 % = 1 % ，這表明了我們花了那么大力氣推行的政府集中采購制度只給我們帶來了1 % ———這樣一個(gè)與推行成本完全不能配比的收益。那么也可以推斷出其他90 %的業(yè)務(wù)都是通過授權(quán)支付來操作的?？上攵芏鄦挝豢赡苁菍⒁恍┹^大的采購項(xiàng)目進(jìn)行拆分，盡量申請(qǐng)授權(quán)支付，以保護(hù)原先的個(gè)人利益、單位利益，但無論怎樣，都會(huì)使得實(shí)行國(guó)庫集中支付的所有努力付諸東流。

2.“逆向選擇”表現(xiàn)之二———對(duì)“代理銀行”的信任問題

在實(shí)施了國(guó)庫集中支付之后，一般由代理銀行根據(jù)支付指令，通過零余額賬戶，先墊付資金給收款人，匯總后再與國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行清算，在此情況下，代理銀行申請(qǐng)清算的財(cái)政資金，一般情況會(huì)很快到位。但特殊情況會(huì)有兩種：一是代理銀行錯(cuò)過與人民銀行清算的時(shí)間，導(dǎo)致財(cái)政資金不能到賬，代理銀行較長(zhǎng)時(shí)間墊資;二是當(dāng)人民銀行庫款余額不夠的時(shí)候，代理銀行也會(huì)較長(zhǎng)時(shí)間墊資。某人民銀行國(guó)庫處曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)過：一家業(yè)務(wù)量較大的代理銀行每月只能收取5 000元左右的清算費(fèi)用，而其每月為代理財(cái)政資金清算業(yè)務(wù)的費(fèi)用卻超過10 萬元。收入與費(fèi)用差距太大，商業(yè)銀行的代理成本過高。按照“囚徒困境”的理論，銀行面對(duì)難以為繼的業(yè)務(wù)，被迫選擇背叛。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，人民銀行已發(fā)現(xiàn)代理銀行存在違規(guī)操作，例如代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財(cái)政資金。因?yàn)楫?dāng)人民銀行國(guó)庫部門進(jìn)行清算時(shí)，只要清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫款余額又足夠支付，國(guó)庫就予以劃轉(zhuǎn)，至于代理銀行的清算金額是否是當(dāng)天的實(shí)際金額，國(guó)庫部門無法知曉。人民銀行認(rèn)為其監(jiān)管職能有所弱化，所以某人民銀行已開始進(jìn)行由國(guó)庫直接清算財(cái)政資金的可行性研究，他們從制度上、技術(shù)上以及業(yè)務(wù)操作上進(jìn)行了論證，表明了人民銀行是完全有能力自行完成國(guó)庫集中支付的操作，同時(shí)也表明了人民銀行想取代代理銀行的想法。但是否這樣就解決了問題呢? 也不盡然，因?yàn)檫^分的集中化也會(huì)帶來相應(yīng)的集中化的風(fēng)險(xiǎn)。例如：在那些國(guó)庫與代理銀行清算過程中，當(dāng)國(guó)庫資金比較緊張的時(shí)候，他們完全可能私下交易或按照操作人員的偏好來決定付款順序。這樣，按規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先分配的預(yù)算資金就被國(guó)庫機(jī)構(gòu)的偏好次序分配取而代之，結(jié)果就是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果同預(yù)算目標(biāo)的偏離。這會(huì)導(dǎo)致“分散違規(guī)”轉(zhuǎn)變成“集中違規(guī)”，應(yīng)引起我們的高度警惕。

三、針對(duì)國(guó)庫集中支付制度中“逆向選擇”的對(duì)策與建議

(一) 加強(qiáng)集中支付單位的全面預(yù)算管理

實(shí)行國(guó)庫集中支付后，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)政管理人員，都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財(cái)思想和方法中轉(zhuǎn)變過來，由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項(xiàng)目，所以認(rèn)真編制預(yù)算有利于提高國(guó)庫集中支付的效率。預(yù)算應(yīng)廣泛征求修改意見，對(duì)每一項(xiàng)支出都要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)真編制，詳細(xì)論證，使年度預(yù)算計(jì)劃更科學(xué)全面，更規(guī)范細(xì)化。預(yù)算是由基層部門廣泛參與制定的，預(yù)算所包含的信息更為廣泛，作用的空間更廣闊，它把管理的計(jì)劃與控制功能有機(jī)地結(jié)合起來，盡量擴(kuò)大直接預(yù)算的編制范圍。并且要提高各級(jí)預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)者的思想素質(zhì)，讓其認(rèn)識(shí)到集中支付的目的不是收權(quán)，而是提高財(cái)政資金的使用效率，只有他們從內(nèi)心認(rèn)識(shí)到集中支付的戰(zhàn)略意義，才能逐步減少授權(quán)支付的申請(qǐng)，政府采購的力度才能逐步加大，國(guó)庫集中支付制度才能充分發(fā)揮其效用。

(二) 加強(qiáng)預(yù)算單位會(huì)計(jì)委派制的執(zhí)行力度

會(huì)計(jì)委派制是指實(shí)行兩權(quán)分離的單位中，由管理方或所有者向被管理方委任派遣主要會(huì)計(jì)人員的一種管理制度。會(huì)計(jì)委派制的主要特點(diǎn)是被管理方的主要會(huì)計(jì)人員由所有者委派，被管理方不得干涉委派會(huì)計(jì)人員的工作，也就是說，主要會(huì)計(jì)人員的任用不是由單位任命而是由管理方委派。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制可以防止會(huì)計(jì)信息失真，維護(hù)管理方的利益。此外會(huì)計(jì)委派制還有效地?cái)[脫了會(huì)計(jì)人員與單位之間的依附關(guān)系，使會(huì)計(jì)人員的工作相對(duì)獨(dú)立。

我們?cè)谘芯繒?huì)計(jì)集中支付制度時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)很多問題：存在一定模式上的缺陷，財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理分離，預(yù)算管理有些失控，審核只是流于形式，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能難以真正實(shí)現(xiàn)。目前，很多預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)與編制預(yù)算的會(huì)計(jì)人員互相聯(lián)合，通過大量申請(qǐng)授權(quán)支付的方式來抵制集中支付制度的執(zhí)行，從而降低了集中支付的有效性。如果引入會(huì)計(jì)委派制將會(huì)限制單位領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)務(wù)人員的勾結(jié)，使得財(cái)務(wù)的獨(dú)立性得到保障。因此，必須加強(qiáng)預(yù)算單位會(huì)計(jì)委派制的執(zhí)行，并且實(shí)行不定期輪崗制度，將會(huì)計(jì)人員的利益與預(yù)算單位的利益人為分開，會(huì)大大提高全面預(yù)算的執(zhí)行力。

(三) 相關(guān)利益群體應(yīng)建立正和博弈的合作關(guān)系

在國(guó)庫集中支付制度中，也有很多利益相關(guān)的群體：財(cái)政會(huì)計(jì)、國(guó)庫、代理銀行、預(yù)算單位及眾多的會(huì)計(jì)人員。在這樣的群體中，任何個(gè)體的行為都不是單人決策，而屬于多人互動(dòng)決策。單人決策是指?jìng)€(gè)人的收益只與自己的行為有關(guān)，而多人互動(dòng)決策是指一個(gè)人的所得不僅依賴于自己的選擇而且也依賴于他人的選擇。如果參與人事前達(dá)成一個(gè)協(xié)議，每個(gè)人都積極遵守這個(gè)協(xié)議，這個(gè)協(xié)議就是納什均衡。“囚徒困境”又告訴我們，只要博弈的次數(shù)是有限的，合作就不會(huì)出現(xiàn)，背叛往往不會(huì)吃虧。但是如果博弈進(jìn)行時(shí)間足夠長(zhǎng)，合作仍然可能出現(xiàn)。也就是說重復(fù)博弈會(huì)迫使參與人必須戰(zhàn)略、長(zhǎng)遠(yuǎn)地看待問題，當(dāng)人們著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)后發(fā)現(xiàn)合作比背叛帶來的收益更多，他們自然而然就會(huì)成為互助者。

國(guó)庫和代理銀行之間，財(cái)政與預(yù)算單位之間也存在這種博弈關(guān)系，應(yīng)讓每個(gè)人都意識(shí)到合作才是最優(yōu)決策。例如：國(guó)庫與代理銀行之間應(yīng)互相信任，代理銀行認(rèn)真把關(guān)，絕不允許出現(xiàn)套取國(guó)庫資金的現(xiàn)象，否則一票否決，取消其代理資格;同時(shí)國(guó)庫也應(yīng)積極配合，及時(shí)與代理銀行清算代墊資金，如果財(cái)政資金緊張，無法清算，那么應(yīng)及時(shí)補(bǔ)辦手續(xù)，作為政府向銀行的貸款處理，按規(guī)定還本付息。財(cái)政不能總是高高在上，認(rèn)為其他任何單位個(gè)人都應(yīng)該為其無條件付出和為之服務(wù)，互助雙方應(yīng)互利互惠，任何交易決不可能建立在單方面受益的基礎(chǔ)上。我們常說重復(fù)博弈可以使壞人干好事，并不是壞人真的變好了，而是在博弈中，只有雙方是互利的，重復(fù)交易才有可能持續(xù)發(fā)生。

(四) 運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，完善國(guó)庫集中支付制度

國(guó)庫集中支付的目的是減少資金下?lián)芘c支付過程中運(yùn)行的中間環(huán)節(jié)。財(cái)政撥付額度給用款單位，所有用款單位統(tǒng)一采購用品，在額度范圍內(nèi)使用財(cái)政資金，由國(guó)庫統(tǒng)一支付。這樣的過程，不僅提高了財(cái)政支出透明度，加強(qiáng)了財(cái)政管理監(jiān)督，而且提高了資金使用效率。應(yīng)做到實(shí)時(shí)支付，當(dāng)日清算。而這所有的過程必須依賴現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。

現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位網(wǎng)上申請(qǐng)用款，會(huì)計(jì)核算中心網(wǎng)上審核，代理銀行網(wǎng)上支付這一系列的工作，使各類財(cái)政收支在國(guó)庫單一賬戶體系網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)高效、安全運(yùn)行，有效解決財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存款和多環(huán)節(jié)審批程序的問題。而過去傳統(tǒng)的手工操作是不能滿足這種管理要求的。這也對(duì)我們現(xiàn)代的財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求，既要懂業(yè)務(wù)知識(shí)，熟悉會(huì)計(jì)電算化知識(shí)，又要掌握網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，由核算型向核算管理型轉(zhuǎn)變對(duì)財(cái)務(wù)人員自身能力和素質(zhì)提出了更高層次的復(fù)合型的要求。

(五) 促使會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫集中支付的耦合

實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度是健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的客觀需要，彌補(bǔ)了當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制存在的兩大缺陷，一是現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系基本上屬于事后監(jiān)督，難以起到預(yù)警作用，誘發(fā)了會(huì)計(jì)信息失真;另一方面是“內(nèi)部人”控制，弱化了財(cái)政監(jiān)督的有效性。一旦會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫集中支付兩種制度能有效融合，便能使整個(gè)政府財(cái)政體系的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)移，對(duì)各單位財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況達(dá)到有效監(jiān)控。會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫集中支付兩種制度的融合是必然的，因?yàn)樗鼈兂袚?dān)對(duì)象一致，兩種制度的最終目標(biāo)一致。會(huì)計(jì)集中核算制度是通過改革會(huì)計(jì)人員管理體制和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理程序達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的目的;國(guó)庫集中支付制度則是通過改變國(guó)庫資金撥付方式，解決國(guó)庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫外沉淀和閑置浪費(fèi)，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的目的。兩種制度的出發(fā)點(diǎn)盡管不同，但最終歸宿是完全一致的，目前很多已采用會(huì)計(jì)集中核算單位又全面進(jìn)行國(guó)庫集中支付制度試點(diǎn)，實(shí)踐必將證明這兩種制度最終能夠有效融合。