什么是公共服務(wù)？

　　建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、能夠促成社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)體制，構(gòu)建公共服務(wù)型政府、更好地提供公共服務(wù)，是中國(guó)改革與發(fā)展進(jìn)程在當(dāng)前階段的迫切要求。在中國(guó)，這是創(chuàng)造性的新事業(yè)，也是中國(guó)所面對(duì)的重大挑戰(zhàn)，從而也就存在著許多未知的和不確定的東西。因此，很有必要明確弄清關(guān)于公共服務(wù)的含義。

公共服務(wù)可以有三種含義

　　公共服務(wù)的第一種含義：國(guó)家是公共服務(wù)型國(guó)家，所以其所作所為都是提供公共服務(wù)。關(guān)于國(guó)家，有很多定義。在每一個(gè)社會(huì)中，都存在著社會(huì)整體的權(quán)力，它是壟斷的和最有權(quán)威的，并以強(qiáng)制性力量為依托。在現(xiàn)代社會(huì)中，這種社會(huì)整體的權(quán)力，是由決策或立法、審判或司法、以及行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成的權(quán)力體系。本文中所謂的國(guó)家，即是指這一社會(huì)整體的權(quán)力體系。當(dāng)國(guó)家是由全體社會(huì)成員共同所有的時(shí)候，國(guó)家具有公共性質(zhì)，國(guó)家存在的目的和職能，就是為全體公民的利益和需求服務(wù)。在這個(gè)意義上，由國(guó)家的公共性質(zhì)所決定，國(guó)家體系中的所有機(jī)構(gòu)，如立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)等都是提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在這些機(jī)構(gòu)中任職的人們的工作都是在提供公共服務(wù)。在中國(guó)，這意味著在人大、法院、國(guó)務(wù)院以及各地方政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)中的工作人員都是在從事公共服務(wù)，上述機(jī)構(gòu)也都是或者都應(yīng)是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　公共服務(wù)的第二種含義：政府是公共服務(wù)型政府，所以其所作所為都是提供公共服務(wù)。本文中所謂的政府，是指國(guó)家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然有人將國(guó)家稱作廣義的政府，但從邏輯關(guān)系和實(shí)際運(yùn)用的角度看，將國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)或者國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)視為政府將更明確和易于理解。國(guó)家是一種社會(huì)權(quán)力體系，而政府則是一種組織機(jī)構(gòu)；國(guó)家確定權(quán)力運(yùn)作的方向和重大決策，政府則負(fù)責(zé)實(shí)施貫徹。政府是國(guó)家體系中的一個(gè)組成部分，國(guó)家的性質(zhì)決定著政府的性質(zhì)。當(dāng)國(guó)家權(quán)力體系具有公共性質(zhì)的時(shí)候，作為國(guó)家主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府應(yīng)該成為公共服務(wù)型政府，通過(guò)貫徹國(guó)家意志、執(zhí)行公共職能、提供公共服務(wù)。在這個(gè)意義上，各種形式的政府部門和機(jī)構(gòu)都是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府的各項(xiàng)職能都具有公共服務(wù)的性質(zhì)，政府的工作人員也都是在從事公共服務(wù)。

　　公共服務(wù)的第三種含義：即公共服務(wù)是政府的主要職能之一，有其具體的內(nèi)容和形式，并且可與政府的其他職能相區(qū)分。在這個(gè)意義上，即使在公共服務(wù)型國(guó)家和公共服務(wù)型政府的條件下，國(guó)家公職人員和政府工作人員所從事的并不都是公共服務(wù)，他們中只有部分人才從事公共服務(wù)活動(dòng)。近年來(lái)，在政府職能轉(zhuǎn)變的改革中，通常提到“中國(guó)政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)?！痹谶@里，公共服務(wù)是同其他三項(xiàng)政府職能相并列以示區(qū)別的。

公共服務(wù)：具體、直接、公共性

　　具體的直接的公共服務(wù)，是能使公民（包括其被監(jiān)護(hù)人如未成年的子女）及其組織的某種直接需求得到滿足的同時(shí)在某種程度上使用了公共權(quán)力或公共資源的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程。公民作為人，有衣食住行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂(lè)的需求。這些需求可以稱作公民的直接需求。至于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序等雖也是公民活動(dòng)所需的，但那都是間接的，不是滿足公民特定的直接需求的。能夠滿足公民直接需求的，除衣食住行外，有教育、醫(yī)療保健、社會(huì)關(guān)照以及環(huán)境等。
　　公共服務(wù)是使用了公共權(quán)力或公共資源的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程。公民及其組織的各種直接需求，需要通過(guò)各種形式的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程予以滿足。在這些社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，通過(guò)資源的配置和組合而達(dá)到產(chǎn)出。這些社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程就是提供服務(wù)的過(guò)程（這里所指的服務(wù)同產(chǎn)出是否實(shí)物形式無(wú)關(guān)）。在一個(gè)社會(huì)中，由公民及其組織產(chǎn)生對(duì)服務(wù)的總需求。這個(gè)社會(huì)的總服務(wù)供給是由民間服務(wù)和公共服務(wù)兩部分構(gòu)成的。公共服務(wù)只是社會(huì)總服務(wù)中與民間服務(wù)相對(duì)的一個(gè)部分。如果一個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程沒有使用公共權(quán)力或公共資源，那么就是純粹民間行為，屬于民間服務(wù)而不是公共服務(wù)。政府體現(xiàn)和行使的是公共權(quán)力，公共資源則是由國(guó)家所有的各種資源和資金。如果一個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中有政府以某種方式的介入，如財(cái)政資金、產(chǎn)權(quán)或特許等，并在某種程度上貫徹著國(guó)家意志，那么就屬于公共服務(wù)。譬如，不僅政府和公立機(jī)構(gòu)提供的教育是公共服務(wù)，民間教育機(jī)構(gòu)如果有政府特許或者使用了公共資源，那么也是在提供公共服務(wù)。

　　公共服務(wù)一定是公民所需的，能夠使公民的某種直接需求得到滿足的，使公民受益的和得到享受的。譬如，教育是公民及其被監(jiān)護(hù)人，即他們的子女所需要的，他們可以從受教育中得到某種滿足，并有助于他們的人生發(fā)展。

　　公共服務(wù)的對(duì)象是公民及其組織。公民的各種直接需求，在很多情況下是通過(guò)組織起來(lái)的方式表達(dá)出來(lái)的。公民的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織分別表達(dá)了公民的經(jīng)濟(jì)需求和社會(huì)需求。公民的經(jīng)濟(jì)組織即各種形式營(yíng)利性的企業(yè)，公民的社會(huì)組織即各種非營(yíng)利性的非政府組織，這兩種組織形式構(gòu)成了民間的組織。在中國(guó)，目前分別被稱作民營(yíng)企業(yè)和民間組織。政府為滿足公民及其組織的直接需求所開展和介入的活動(dòng)，即為公共服務(wù)。如果某政府機(jī)構(gòu)是在為政府本身的需要而工作，其服務(wù)對(duì)象是政府機(jī)關(guān)和政府工作人員，那么就不屬于公共服務(wù)。
公共服務(wù)滿足的是公民及其組織的基本的直接需求。在一個(gè)社會(huì)中，公民及其組織對(duì)服務(wù)的需求可以是無(wú)限的，但卻并不能要求由公共服務(wù)去滿足所有那些需求。公共服務(wù)只須保障公民及其組織的基本的直接需求的滿足，而其它部分的直接需求則由民間服務(wù)供給機(jī)制去決定。譬如，公共服務(wù)應(yīng)該對(duì)每一個(gè)公民及其被監(jiān)護(hù)人保證基礎(chǔ)教育的供給和基本社會(huì)保障的供給，在此之外的教育和社會(huì)保障可以留由民間服務(wù)供給機(jī)制決定。也就是說(shuō)，保障社會(huì)弱勢(shì)群體或者窮人的基本生存和發(fā)展權(quán)利是公共服務(wù)的目標(biāo)，富人則可以通過(guò)民間供給機(jī)制去滿足其更多的或更高的需求。在一個(gè)社會(huì)中，公民及其組織的基本的直接需求、公共服務(wù)水平和優(yōu)先事項(xiàng)安排是由該社會(huì)的發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、價(jià)值取向、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制以及發(fā)展戰(zhàn)略等多方面的因素決定的。

　　公共服務(wù)的種類可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為：基礎(chǔ)性公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)；社會(huì)性公共服務(wù)；公共安全服務(wù)?；A(chǔ)性公共服務(wù)是指那些公民及其組織從事經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)、或者生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂(lè)等活動(dòng)都需要的、有某種政府行為介入的基礎(chǔ)性服務(wù)，如供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象等。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是指通過(guò)某種政府行為的介入為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)或生產(chǎn)活動(dòng)所提供的服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)、以及政策性信貸等。 社會(huì)性公共服務(wù)是指通過(guò)某種政府行為的介入為公民的生活、發(fā)展與娛樂(lè)等社會(huì)性直接需求提供的服務(wù)，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦福利以及環(huán)境保護(hù)等。公共安全服務(wù)是指通過(guò)某種政府行為的介入為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等的服務(wù)。
公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式

　　提供公共服務(wù)是政府的責(zé)任，必須有政府介入，但卻并不一定須由政府直接提供。公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式與手段是多樣的，其所依托的組織機(jī)構(gòu)也是多種形式的。譬如，提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)可以是公共行政機(jī)構(gòu)，即正式的政府機(jī)構(gòu)，可以是專門的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如公立學(xué)校和公立醫(yī)院等，在中國(guó)稱作事業(yè)單位；也可以是具有公共性的民間服務(wù)組織。 所謂公共性的民間組織，是指私人企業(yè)和各種形式的社會(huì)組織，如非營(yíng)利組織和社區(qū)組織等。私人企業(yè)和社會(huì)組織的共同特性是非政府，它們都不屬于公共組織。但是，如果有了政府行為的某種介入，如政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、無(wú)償資助或者優(yōu)惠貸款、共同投資等方式介入了民間組織的活動(dòng)，那么這些私人和社會(huì)組織在保持其民間性質(zhì)的同時(shí)還具有了一定的公共性，成為貫徹國(guó)家意志、提供公共服務(wù)的組織工具。在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整個(gè)過(guò)程中，政府必須承擔(dān)最終責(zé)任，保障公共服務(wù)的提供和績(jī)效，但提供公共服務(wù)的方式，卻可以根據(jù)情況靈活選擇和組合。

公共服務(wù)不同于公共行政

　　公共服務(wù)不同于公共行政，但卻屬于公共管理。公共服務(wù)是有政府行為介入的一種服務(wù)機(jī)制，而公共行政則是以政府為主體的一種權(quán)力機(jī)制。公共服務(wù)可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫(yī)療保健。公共行政則是規(guī)范公民開展社會(huì)活動(dòng)的行為以及公民的其他間接需求。公共服務(wù)可以由公民根據(jù)個(gè)人需要進(jìn)行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務(wù)涉及的人與人之間的關(guān)系是平等的，公共行政則是自上而下的等級(jí)式的。公立學(xué)校和公立醫(yī)院等是專門的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府則是專門的公共行政機(jī)構(gòu)。公共管理則涵蓋公共服務(wù)和公共行政，包括公共行政管理和公共服務(wù)管理。

　　通過(guò)上面的分析，可以概括：公共服務(wù)可分為一般公共服務(wù)與具體公共服務(wù)。如果國(guó)家的性質(zhì)與職能是為全體公民及其共同利益服務(wù)，政府是公共服務(wù)型政府，那么所有的國(guó)家公職人員和政府工作人員，不論其所從事工作的內(nèi)容和形式如何，都是在提供公共服務(wù)，所有使用了國(guó)家公共權(quán)力和國(guó)家公共資源的社會(huì)過(guò)程都屬于公共服務(wù)。這就是一般意義上的公共服務(wù)。具體的公共服務(wù)則是依其內(nèi)容和形式而定的。具體公共服務(wù)分為直接公共服務(wù)和間接公共服務(wù)。間接公共服務(wù)是指為滿足公民及其被監(jiān)護(hù)人（如未成年子女）生存、發(fā)展、生活以及從事生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的某種間接需求而不是直接需求、使用了國(guó)家權(quán)力和國(guó)有資源的社會(huì)活動(dòng)過(guò)程，如經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理。直接公共服務(wù)則是為滿足公民生存、發(fā)展、生活以及從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的某種直接需求的、有國(guó)家權(quán)力、政府行為和國(guó)有資源介入的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能之一。當(dāng)談到政府職能轉(zhuǎn)變和政府主要任務(wù)之一是保證公共服務(wù)的提供的時(shí)候，就是指的這種直接公共服務(wù)。