什么是公共服務？

　　建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的、能夠促成社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的公共服務體制，構建公共服務型政府、更好地提供公共服務，是中國改革與發(fā)展進程在當前階段的迫切要求。在中國，這是創(chuàng)造性的新事業(yè)，也是中國所面對的重大挑戰(zhàn)，從而也就存在著許多未知的和不確定的東西。因此，很有必要明確弄清關于公共服務的含義。

公共服務可以有三種含義

　　公共服務的第一種含義：國家是公共服務型國家，所以其所作所為都是提供公共服務。關于國家，有很多定義。在每一個社會中，都存在著社會整體的權力，它是壟斷的和最有權威的，并以強制性力量為依托。在現(xiàn)代社會中，這種社會整體的權力，是由決策或立法、審判或司法、以及行政執(zhí)行機構構成的權力體系。本文中所謂的國家，即是指這一社會整體的權力體系。當國家是由全體社會成員共同所有的時候，國家具有公共性質，國家存在的目的和職能，就是為全體公民的利益和需求服務。在這個意義上，由國家的公共性質所決定，國家體系中的所有機構，如立法機構、行政機構和司法機構等都是提供公共服務的機構，在這些機構中任職的人們的工作都是在提供公共服務。在中國，這意味著在人大、法院、國務院以及各地方政府等國家機構中的工作人員都是在從事公共服務，上述機構也都是或者都應是公共服務機構。

　　公共服務的第二種含義：政府是公共服務型政府，所以其所作所為都是提供公共服務。本文中所謂的政府，是指國家的執(zhí)行機構。雖然有人將國家稱作廣義的政府，但從邏輯關系和實際運用的角度看，將國家的行政機構或者國家意志的執(zhí)行機構視為政府將更明確和易于理解。國家是一種社會權力體系，而政府則是一種組織機構；國家確定權力運作的方向和重大決策，政府則負責實施貫徹。政府是國家體系中的一個組成部分，國家的性質決定著政府的性質。當國家權力體系具有公共性質的時候，作為國家主要執(zhí)行機構的政府應該成為公共服務型政府，通過貫徹國家意志、執(zhí)行公共職能、提供公共服務。在這個意義上，各種形式的政府部門和機構都是公共服務機構，政府的各項職能都具有公共服務的性質，政府的工作人員也都是在從事公共服務。

　　公共服務的第三種含義：即公共服務是政府的主要職能之一，有其具體的內容和形式，并且可與政府的其他職能相區(qū)分。在這個意義上，即使在公共服務型國家和公共服務型政府的條件下，國家公職人員和政府工作人員所從事的并不都是公共服務，他們中只有部分人才從事公共服務活動。近年來，在政府職能轉變的改革中，通常提到“中國政府的職能應轉變到經(jīng)濟調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務?！痹谶@里，公共服務是同其他三項政府職能相并列以示區(qū)別的。

公共服務：具體、直接、公共性

　　具體的直接的公共服務，是能使公民（包括其被監(jiān)護人如未成年的子女）及其組織的某種直接需求得到滿足的同時在某種程度上使用了公共權力或公共資源的社會生產(chǎn)過程。公民作為人，有衣食住行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂的需求。這些需求可以稱作公民的直接需求。至于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、市場秩序和社會秩序等雖也是公民活動所需的，但那都是間接的，不是滿足公民特定的直接需求的。能夠滿足公民直接需求的，除衣食住行外，有教育、醫(yī)療保健、社會關照以及環(huán)境等。
　　公共服務是使用了公共權力或公共資源的社會生產(chǎn)過程。公民及其組織的各種直接需求，需要通過各種形式的社會生產(chǎn)過程予以滿足。在這些社會生產(chǎn)過程中，通過資源的配置和組合而達到產(chǎn)出。這些社會生產(chǎn)過程就是提供服務的過程（這里所指的服務同產(chǎn)出是否實物形式無關）。在一個社會中，由公民及其組織產(chǎn)生對服務的總需求。這個社會的總服務供給是由民間服務和公共服務兩部分構成的。公共服務只是社會總服務中與民間服務相對的一個部分。如果一個社會生產(chǎn)過程沒有使用公共權力或公共資源，那么就是純粹民間行為，屬于民間服務而不是公共服務。政府體現(xiàn)和行使的是公共權力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個社會生產(chǎn)過程中有政府以某種方式的介入，如財政資金、產(chǎn)權或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務。譬如，不僅政府和公立機構提供的教育是公共服務，民間教育機構如果有政府特許或者使用了公共資源，那么也是在提供公共服務。

　　公共服務一定是公民所需的，能夠使公民的某種直接需求得到滿足的，使公民受益的和得到享受的。譬如，教育是公民及其被監(jiān)護人，即他們的子女所需要的，他們可以從受教育中得到某種滿足，并有助于他們的人生發(fā)展。

　　公共服務的對象是公民及其組織。公民的各種直接需求，在很多情況下是通過組織起來的方式表達出來的。公民的經(jīng)濟組織和社會組織分別表達了公民的經(jīng)濟需求和社會需求。公民的經(jīng)濟組織即各種形式營利性的企業(yè)，公民的社會組織即各種非營利性的非政府組織，這兩種組織形式構成了民間的組織。在中國，目前分別被稱作民營企業(yè)和民間組織。政府為滿足公民及其組織的直接需求所開展和介入的活動，即為公共服務。如果某政府機構是在為政府本身的需要而工作，其服務對象是政府機關和政府工作人員，那么就不屬于公共服務。
公共服務滿足的是公民及其組織的基本的直接需求。在一個社會中，公民及其組織對服務的需求可以是無限的，但卻并不能要求由公共服務去滿足所有那些需求。公共服務只須保障公民及其組織的基本的直接需求的滿足，而其它部分的直接需求則由民間服務供給機制去決定。譬如，公共服務應該對每一個公民及其被監(jiān)護人保證基礎教育的供給和基本社會保障的供給，在此之外的教育和社會保障可以留由民間服務供給機制決定。也就是說，保障社會弱勢群體或者窮人的基本生存和發(fā)展權利是公共服務的目標，富人則可以通過民間供給機制去滿足其更多的或更高的需求。在一個社會中，公民及其組織的基本的直接需求、公共服務水平和優(yōu)先事項安排是由該社會的發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、價值取向、社會經(jīng)濟體制以及發(fā)展戰(zhàn)略等多方面的因素決定的。

　　公共服務的種類可以根據(jù)其內容和形式分為：基礎性公共服務；經(jīng)濟性公共服務；社會性公共服務；公共安全服務?；A性公共服務是指那些公民及其組織從事經(jīng)濟和社會活動、或者生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的、有某種政府行為介入的基礎性服務，如供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象等。經(jīng)濟性公共服務是指通過某種政府行為的介入為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟或生產(chǎn)活動所提供的服務，如科技推廣、咨詢服務、以及政策性信貸等。 社會性公共服務是指通過某種政府行為的介入為公民的生活、發(fā)展與娛樂等社會性直接需求提供的服務，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦福利以及環(huán)境保護等。公共安全服務是指通過某種政府行為的介入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等的服務。
公共服務的實現(xiàn)形式

　　提供公共服務是政府的責任，必須有政府介入，但卻并不一定須由政府直接提供。公共服務的實現(xiàn)形式與手段是多樣的，其所依托的組織機構也是多種形式的。譬如，提供公共服務的機構可以是公共行政機構，即正式的政府機構，可以是專門的公共服務機構，如公立學校和公立醫(yī)院等，在中國稱作事業(yè)單位；也可以是具有公共性的民間服務組織。 所謂公共性的民間組織，是指私人企業(yè)和各種形式的社會組織，如非營利組織和社區(qū)組織等。私人企業(yè)和社會組織的共同特性是非政府，它們都不屬于公共組織。但是，如果有了政府行為的某種介入，如政府通過特許經(jīng)營、合同承包、無償資助或者優(yōu)惠貸款、共同投資等方式介入了民間組織的活動，那么這些私人和社會組織在保持其民間性質的同時還具有了一定的公共性，成為貫徹國家意志、提供公共服務的組織工具。在實現(xiàn)公共服務的整個過程中，政府必須承擔最終責任，保障公共服務的提供和績效，但提供公共服務的方式，卻可以根據(jù)情況靈活選擇和組合。

公共服務不同于公共行政

　　公共服務不同于公共行政，但卻屬于公共管理。公共服務是有政府行為介入的一種服務機制，而公共行政則是以政府為主體的一種權力機制。公共服務可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫(yī)療保健。公共行政則是規(guī)范公民開展社會活動的行為以及公民的其他間接需求。公共服務可以由公民根據(jù)個人需要進行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務涉及的人與人之間的關系是平等的，公共行政則是自上而下的等級式的。公立學校和公立醫(yī)院等是專門的公共服務機構，政府則是專門的公共行政機構。公共管理則涵蓋公共服務和公共行政，包括公共行政管理和公共服務管理。

　　通過上面的分析，可以概括：公共服務可分為一般公共服務與具體公共服務。如果國家的性質與職能是為全體公民及其共同利益服務，政府是公共服務型政府，那么所有的國家公職人員和政府工作人員，不論其所從事工作的內容和形式如何，都是在提供公共服務，所有使用了國家公共權力和國家公共資源的社會過程都屬于公共服務。這就是一般意義上的公共服務。具體的公共服務則是依其內容和形式而定的。具體公共服務分為直接公共服務和間接公共服務。間接公共服務是指為滿足公民及其被監(jiān)護人（如未成年子女）生存、發(fā)展、生活以及從事生產(chǎn)活動和社會活動的某種間接需求而不是直接需求、使用了國家權力和國有資源的社會活動過程，如經(jīng)濟調控、市場監(jiān)管、社會管理。直接公共服務則是為滿足公民生存、發(fā)展、生活以及從事經(jīng)濟活動和社會活動的某種直接需求的、有國家權力、政府行為和國有資源介入的社會生產(chǎn)過程，是市場經(jīng)濟條件下政府的主要職能之一。當談到政府職能轉變和政府主要任務之一是保證公共服務的提供的時候，就是指的這種直接公共服務。