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強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），準(zhǔn)確把握中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律和時代需要，準(zhǔn)確把握人民群眾期盼，對依法治國作出全面部署，提出強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，并明確了具體要求。

充分認(rèn)識強化對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要意義

行政權(quán)力是憲法和法律賦予行政機關(guān)管理經(jīng)濟、文化、社會事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分。強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，是我們黨治國理政必須解決好的大問題。我們要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認(rèn)識強化對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要性，依法規(guī)范行政權(quán)力運行，使行政權(quán)力永遠體現(xiàn)人民意志，永遠接受人民監(jiān)督，永遠為人民服務(wù)。

全面推進依法治國，必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督?！胺钚袆t國治，法令弛則國亂。”依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分，也是我們黨和政府管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的基本方略。推進依法治國，必然要求依法行政。而行政權(quán)力作為國家權(quán)力的重要組成部分，一旦被濫用，就會對公民合法權(quán)益帶來損害，從而影響依法治國方略實施。因此，必須加強監(jiān)督制度建設(shè)，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。這既是有效保障公民基本權(quán)利的客觀需要，更是全面推進依法治國的重點環(huán)節(jié)。

堅持人民當(dāng)家作主的主體地位，必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。我國是社會主義國家，人民是國家的主人。我國憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民?！爸挥凶屓嗣駚肀O(jiān)督政府，政府才不會懈?。恢挥腥巳似饋碡?fù)責(zé)，才不會人亡政息。”事實上，由于受諸多因素制約，在現(xiàn)代國家治理體系中，絕大部分行政權(quán)力是由人民以授權(quán)的形式委托行政機關(guān)行使的。行政權(quán)力的這種間接性、受托性，客觀上使行政權(quán)力在某種條件下有可能背離人民委托的本意。因此，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，促使行政機關(guān)真正按照人民意志進行公共事務(wù)管理，是堅持社會主義國家人民主體地位的必然要求。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要使各方面制度更加科學(xué)、完備，實現(xiàn)國家和社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。對于政府而言，就是要切實增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律管理社會事務(wù)。這就要求我們堅持推進依法治國，精心織就行政權(quán)力依法運行的“天羅地網(wǎng)”，構(gòu)建有效的行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，使行政權(quán)力于法有據(jù)、依法行使、受法制約，真正做到“法定職權(quán)必須為”“法無授權(quán)不可為”，確保行政權(quán)力不越位、不錯位、不缺位。

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法律是調(diào)節(jié)政府和市場關(guān)系的依據(jù)。目前政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)依然較多，不該管的管得過多，影響市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，同時政府該管的還沒有真正管住管好。為了解決這個問題，新一屆政府把簡政放權(quán)作為深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，下決心把該放的權(quán)力放給市場、社會和地方、基層，用好市場這只“看不見的手”；同時做到放管結(jié)合，搞好事中事后監(jiān)管。在此進程中，必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，用好政府這只“看得見的手”，這樣才能推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。

加強對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的制度體系建設(shè)

《決定》指出，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)。這既是強化行政權(quán)力制約和監(jiān)督的部署和要求，也是對我國加強行政權(quán)力制約和監(jiān)督實踐的總結(jié)和概括。全面推進依法治國、依法行政，需要全面制約和監(jiān)督行政權(quán)力。

改革開放以來，經(jīng)過多年實踐發(fā)展和制度建設(shè)，我國已經(jīng)形成一套有中國特色且行之有效的行政權(quán)力制約和監(jiān)督制度體系，包括以下八個方面的監(jiān)督：一是黨內(nèi)監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督負(fù)有全面責(zé)任。黨內(nèi)監(jiān)督主要是黨組織對行政機關(guān)貫徹執(zhí)行黨的重大路線方針、行政權(quán)力運行以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉政等情況進行監(jiān)督檢查。二是人大監(jiān)督。行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。人大通過檢查行政工作、聽取和審議政府工作報告、質(zhì)詢政府工作等，對政府進行監(jiān)督，并有權(quán)對同級政府違法違規(guī)的行政人員進行撤換和罷免。三是民主監(jiān)督。政協(xié)通過聽取政府工作報告、討論經(jīng)濟社會發(fā)展的方針政策和各項重要工作、視察政府工作、對政府工作提出意見和建議等形式，對行政權(quán)力運行和政府工作進行監(jiān)督。四是行政監(jiān)督。主要是行政監(jiān)察機關(guān)依法對行政機關(guān)的行政行為、行政人員及由國家行政機關(guān)任命的國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為和相關(guān)個人行為所實施的監(jiān)督，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)、行政機關(guān)對其內(nèi)設(shè)機構(gòu)依據(jù)行政權(quán)力隸屬關(guān)系所實施的監(jiān)督。五是司法監(jiān)督。主要是人民法院通過受理行政訴訟、審理行政案件而撤銷行政機關(guān)作出的違法具體行政行為所實施的監(jiān)督。六是審計監(jiān)督。通過審計手段，管住國家的錢，看好行政的權(quán)，揭示違法違規(guī)行為，可以制約和監(jiān)督財權(quán)、物權(quán)。七是社會監(jiān)督。憲法規(guī)定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，從而形成監(jiān)督。八是輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有行使方式便捷、傳播速度快等優(yōu)勢，在行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為社會公眾傳遞信息、參與社會事務(wù)管理的重要渠道。

上述各種力量，分工明確、優(yōu)勢互補，從不同層面、以不同形式對行政權(quán)力進行制約和監(jiān)督，對規(guī)范行政權(quán)力運行發(fā)揮著重要作用，同時也構(gòu)成中國特色行政監(jiān)督體系的主體框架。但在實際運行中也存在相關(guān)制度不完備、監(jiān)督力量銜接不夠、監(jiān)督針對性不強、監(jiān)督流于形式等問題，有的監(jiān)督還存在侵權(quán)和違法現(xiàn)象，且對于輿論監(jiān)督尚無明確的制度規(guī)定，一方面行政權(quán)力運行的透明度不高，監(jiān)督容易流于空泛；另一方面又存在輿論嘈雜現(xiàn)象，干擾行政權(quán)力的正常運行。

建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，是實施對行政權(quán)力運行有效監(jiān)督的重要保證。針對權(quán)力運行制約和監(jiān)督中的種種問題，要努力形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系?？茖W(xué)有效，就是不僅要做到組織嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、制約有力，把權(quán)力牢牢關(guān)進制度的籠子，而且要做到權(quán)責(zé)一致、相互協(xié)調(diào)、運行順暢，切實增強監(jiān)督合力和實效。這就需要整合監(jiān)督資源，把黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結(jié)合起來，建立“優(yōu)勢互補、監(jiān)督有力、富有實效”的監(jiān)督體系，形成整體監(jiān)督合力。需要明確監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，完善各項監(jiān)督制度，避免在監(jiān)督過程中各自為戰(zhàn)、相互推諉扯皮的現(xiàn)象；同時，加強監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，定期總結(jié)交流監(jiān)督工作，研究新情況、解決新問題，采取相應(yīng)措施，堵塞漏洞，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能。還需要高度重視運用和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論，健全輿情收集、研判和處置機制，及時調(diào)查和處理人民群眾反映的問題，對反映失實的據(jù)實及時澄清，對誣告陷害的依法追究責(zé)任，不斷增強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的正能量。

健全政府內(nèi)部權(quán)力制約機制

《決定》指出，加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點，并從行政部門和崗位權(quán)力設(shè)置、內(nèi)部流程控制、完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督、完善糾錯問責(zé)機制等方面提出了明確要求。

加強對關(guān)鍵部門和重點崗位的行政權(quán)力制約和監(jiān)督?！胺ㄐ挟?dāng)自貴者始”。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用，十分必要。實踐證明，權(quán)力濫用與政府部門擁有的權(quán)力大小以及直接干預(yù)微觀經(jīng)濟的程度密切相關(guān)，在那些掌握大量公共資源和稀缺資源且行政權(quán)力干預(yù)較深的領(lǐng)域，往往會產(chǎn)生腐敗。要從根源上解決這些問題，首先要優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，將權(quán)力過于集中的關(guān)鍵部門和重點崗位，按照健全科學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的要求，推進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與制衡，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力架構(gòu)。大力推進分事行權(quán)，將重點人物的權(quán)力科學(xué)分解到多個成員，改變個人說了算的權(quán)力結(jié)構(gòu)，探索“一把手”不直接分管行政審批、財務(wù)、工程招標(biāo)等做法，推動管理決策和資源配置規(guī)范化。大力推進分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，將重點崗位的權(quán)力科學(xué)分解到多個崗位、多個層級。

完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督?！皟?nèi)治未得，不可以正外”。政府內(nèi)部層級監(jiān)督，一般是指各級政府及行政機關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和組織關(guān)系，由上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員等行政主體及其行政行為進行的監(jiān)督，是包括對抽象行政行為和具體行政行為以及制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于行政行為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督，關(guān)鍵是在“三個結(jié)合”上下功夫：一是日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合；二是主動監(jiān)督與受理舉報投訴監(jiān)督相結(jié)合；三是定期督導(dǎo)與突擊檢查相結(jié)合，從而保證監(jiān)督頻率和覆蓋范圍，增強監(jiān)督實效。政府專門監(jiān)督，一般是指財政、監(jiān)察、審計等有關(guān)職能部門根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)和政府行政命令，對有關(guān)事項和人員進行的專門性監(jiān)督檢查。應(yīng)積極探索層級監(jiān)督與專門監(jiān)督結(jié)合的機制，改進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度?？捎烧?fù)責(zé)人牽頭，有關(guān)部門參加，定期溝通監(jiān)督情況，總結(jié)監(jiān)督經(jīng)驗，研究處理意見，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)督合力。

完善糾錯問責(zé)機制。“政之大本，在于刑賞；刑賞不明，政何以成”。行政問責(zé)的根本目的在于強化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力。要嚴(yán)格落實中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的要求，繼續(xù)推進行政問責(zé)制度化、規(guī)范化，進一步明確問責(zé)范圍、問責(zé)程序，加大問責(zé)力度，增強行政問責(zé)的針對性、操作性和時效性，堅決糾正行政不作為和亂作為。要健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任和直接責(zé)任的人員，根據(jù)其在違法行政行為中的表現(xiàn)與后果，分別給予程度不同的處理處分，以體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”的基本要求。

完善審計制度

審計是國家治理的“免疫系統(tǒng)”，是公共資金的守護神和人民利益的捍衛(wèi)者，是行政權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。哪里有公共資金，哪里有財權(quán)運行，哪里就應(yīng)該有審計跟進。進一步完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，切實加強審計監(jiān)督，對于全面推進依法治國、依法行政具有重要意義。

依法實行審計監(jiān)督全覆蓋。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，既是審計機關(guān)的法定職責(zé)，也是深化改革的必然要求。這里的全覆蓋，一是有深度的全覆蓋，不是淺嘗輒止、走馬觀花，簡單地在面上把所有單位走一遍，而是根據(jù)線索深入檢查；二是有重點的全覆蓋，不是所有領(lǐng)域、所有項目平均用力，而是圍繞中心工作確定審計的重點領(lǐng)域；三是有步驟的全覆蓋，不是一步到位、跳躍式擴展，而是具體問題具體分析，統(tǒng)籌部署，有計劃推進，對重點對象可每年審計一次，其他對象爭取每若干年審計一次。

進一步完善審計管理體制。當(dāng)前，審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要以上級審計機關(guān)為主，人財物的管理則以地方政府為主。這種管理體制有其道理，但也在一定程度上帶來地方審計機關(guān)獨立性不強、對有關(guān)問題反映渠道不暢等問題，需要從實際出發(fā)妥善解決。要強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，落實地方審計機關(guān)重大事項向地方政府和上一級審計機關(guān)報告制度。要本著循序漸進的原則，逐步改革審計管理體制，探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，保證審計發(fā)揮有效監(jiān)督作用。

大力推進審計職業(yè)化建設(shè)。審計技術(shù)含量高、專業(yè)性強，職業(yè)化是審計依法獨立進行和提高審計水平的保障。審計人員不僅要有客觀公正的職業(yè)道德，更要練就“火眼金睛”、提高業(yè)務(wù)本領(lǐng)。要按照推進審計職業(yè)化要求，大力推進各級審計機關(guān)公務(wù)員隊伍專業(yè)化建設(shè)，嚴(yán)格審計人員準(zhǔn)入門檻，完善審計人員行為準(zhǔn)則。同時，大力鼓勵發(fā)展專業(yè)化審計師事務(wù)所等社會組織，積極探索建立政府購買審計服務(wù)機制，推動國家審計機關(guān)與專業(yè)化社會組織形成合力。

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