曾是城市的精華、承載著豐富歷史文化信息的老建筑，要么在衰敗中不能自拔，要么在改造中被成片拆除，歷史文化名城何時走出此種困境?

在廈門沙坡尾避風塢，已呈衰態(tài)的舊騎樓民居區(qū)內(nèi)，一家志在成為當?shù)鼐用窈绵従拥耐顿Y公司得到政府部門的贊許。

在不推倒重建的情況下，將破落的避風塢轉(zhuǎn)型為“文化創(chuàng)意港”，是這家投資公司的業(yè)務核心。2012年以來，在這里，一處老廠房已被改造為充滿活力的藝術(shù)區(qū)，它如同一顆心臟驅(qū)動著整個區(qū)域的復興。

投資公司在當?shù)卦?，與居民建立了良好關系，不斷搜集分散的房產(chǎn)信息，引入社會資本參與整治。一時之間，房屋租賃活躍起來，臨水餐飲業(yè)、小型創(chuàng)意公司相繼出現(xiàn)。

“這家公司干了我們干不了的事情?！睆B門市規(guī)劃局局長趙燕菁說，“沙坡尾避風塢是廈門的老碼頭，位處黃金寶地?？砷L期以來，這里房屋破舊、環(huán)境臟亂、業(yè)態(tài)低端，陷入惡性循環(huán)。為什么?以前大家都認為是政府重視不夠，規(guī)劃不到位，現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)，這些都不是主要原因。真正的原因，是產(chǎn)權(quán)出了問題，城市細胞的基因壞了?！?/P>

在廈門老城區(qū)，一處房產(chǎn)幾十戶共有的情況比比皆是?！袄系漠a(chǎn)權(quán)人過世了，現(xiàn)在的繼承人已隔了好幾代，產(chǎn)權(quán)關系十分復雜。”趙燕菁說，“結(jié)果誰也不愛惜這些房子，政府想投入力量修繕，連房產(chǎn)繼承人都招呼不齊。”

上世紀50年代以來，中國諸多老城的存量房屋，相繼陷入危破境地。過去，這些房屋是城市的精華，上百年來，其質(zhì)量多靠產(chǎn)權(quán)人自我修繕維持。可隨著產(chǎn)權(quán)與市場關系的改變，這些承載著豐富歷史文化信息的老建筑，要么在衰敗中不能自拔，要么在改造中被成片拆除。

“中國的歷史文化名城不就是這樣被毀掉的嗎?”趙燕菁，這位曾留學英國的城市規(guī)劃學博士，如此反問。

搖搖欲墜的“存量建筑”

廈門鼓浪嶼的情況頗為典型。2006年底，島嶼上的一棟老房子在臺風來襲時轟然倒塌，一人死亡。一時之間，島上那些搖搖欲墜的建筑引起了人們的關注。

鼓浪嶼1949年以前建成的外國領事館，華僑、官僚、私家莊園等建筑共有60萬平方米，約1200幢，由于長期非正常使用，多已年久失修，幾成危房。一家媒體的調(diào)查報告指出，如果只考慮使用功能，這些有過不同尋常歷史的老建筑，幾乎成了負資產(chǎn)。

“我們做了多少輪鼓浪嶼的保護規(guī)劃，可就是沒辦法，對這些就要倒掉的老房子政府不是沒有作為，而是無從下手?！壁w燕菁說，“不少房屋是僑產(chǎn)，繼承人多在海外，人數(shù)眾多，沒有人對這些房子負責，都在惡性使用。結(jié)果，經(jīng)歷了多少年歷史風雨都保護得好好的深宅大院，短短幾十年就成了危房?！?/P>

同樣的問題也出現(xiàn)在泉州。老范志大厝是泉州市人民政府1998年公布的第四批市級文物保護單位，2009年11月升級為省級文物保護單位，是典型的閩南紅磚建筑，由三座五開間五進的大庭院組成，各院落之間以防火墻相隔，宅院兩側(cè)建有護厝，約30間，頗為宏敞。

可如今，這處建造于清代的大厝淪為了雜院，連祠堂內(nèi)部也被私搭亂建的小屋擠占?！斑@是我們家族的財產(chǎn)，可是繼承人太多，很難統(tǒng)一意見，私搭亂建就沒人管了?！痹诶戏吨敬筘葥碛胁糠址慨a(chǎn)的一位族人對本刊記者說，“我自己很愛惜老祖宗的房子，我不會在祠堂里亂來，可是這里有這么多族人，每家每戶都有自己的想法，我也無能為力?！?/P>

“我們希望盡可能多地保留老房子，可他們都盼著拆?！壁w燕菁說，“因為一拆遷，產(chǎn)權(quán)問題、住房問題都解決了?！?/P>

按照《廈門市城市房屋拆遷管理規(guī)定》，拆遷補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，被拆遷人可以選擇補償方式。這意味著只要一拆遷，房產(chǎn)繼承人們就可獲得分家析產(chǎn)的機會，還能拿到一套房子。

“甚至現(xiàn)在沒有產(chǎn)權(quán)的實際使用者，也可以獲得相應補償。”趙燕菁介紹道，“原來產(chǎn)權(quán)人和后來實際使用者的糾紛，都可以一次性解決。在這樣的情況下，老城的保護計劃很難獲得他們的支持。拆遷也就成為城市更新的主要甚至唯一的途徑。甚至有人低價購買那些雖落實產(chǎn)權(quán)，但實際無法收回的房屋，目的就是通過拆遷獲得補償?！?/P>

趙燕菁篤定地認為，老城區(qū)的問題實為存量建筑的管理問題，“在中央嚴控城市增量土地的背景下，解決好存量問題非常關鍵。如果我們治不好老城的病，誰能保證我們建造的新城將來不出問題?”

城市細胞“病變”

靠城市拆遷來“理清”產(chǎn)權(quán)并“終結(jié)”房屋的衰敗，并不是中國城市的歷史經(jīng)驗。

“古代是嫡長子繼承制，不像現(xiàn)在大家都有繼承權(quán)，都均分。”泉州市城市規(guī)劃設計研究院的一位負責人對本刊記者說。

中國有一句老話：“福貴不過三?！边@在家庭房屋的使用狀況上能得到真實反映——即便是大戶人家，隨著家庭成員的增加，隔上幾代人就會出現(xiàn)住房不敷使用的狀況，屆時，分家析產(chǎn)、各置家業(yè)成為必須。在這個過程中，房屋產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定及公平交易的保障十分重要。

現(xiàn)存大量明清及民國時期的房契表明，房屋產(chǎn)權(quán)的流通是產(chǎn)權(quán)人之間的自由契約行為，出售或出租房屋的情況普遍，房屋質(zhì)量因此而得以維持。由于房屋的流通是產(chǎn)權(quán)人的自發(fā)行為，產(chǎn)權(quán)交易基本上以院落為單位，城市發(fā)展因此保持固有肌理，得以自然生長，多樣性的孕育成為可能。

新中國成立之初，政府部門對既有的城市不動產(chǎn)進行了清管，發(fā)放房地產(chǎn)所有證。1954年憲法規(guī)定，國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。這樣的制度設計促進了產(chǎn)權(quán)人自我修繕房屋并愛惜其名下資產(chǎn)。

可是，在極左時期，私有住宅的產(chǎn)權(quán)體系遭到破壞，私房或被充公，或被違法侵占，大雜院和危房問題由此產(chǎn)生。文革結(jié)束后，對私房政策的落實經(jīng)歷了漫長過程，房屋質(zhì)量加速惡化。

在這樣的情況下，官方啟動大規(guī)模危改計劃，面對拆遷的強勢，老房子雖然身處黃金寶地，也無人敢買、無人敢修。

1952年的調(diào)查資料顯示，北京城區(qū)危險房屋僅為城區(qū)舊有房屋的4.9%。而到1990年，北京市房管部門的統(tǒng)計顯示，舊城內(nèi)平房總量為2142萬平方米，其中三、四、五類房(一般損壞房、嚴重損壞房和危險房)為1012萬平方米，占平房總量的50%左右。

此后，北京市掀起兩輪大規(guī)模危舊房改造，傳統(tǒng)四合院民居被成片拆除，在尚未被拆除的民居中，產(chǎn)權(quán)關系之混亂沉疴難愈。其中，1958年遺留的經(jīng)租房問題尚未解決;公私房混合院落大量存在;自管公房、直管公房管理無序，私搭亂建泛濫。

房屋是城市的細胞，財產(chǎn)權(quán)是細胞之核，細胞核一旦病變，就會危及城市軀體。如何修復在極左時期被破壞的房屋產(chǎn)權(quán)體系，是中國城市面對的一大難題?！斑@個問題不解決，不論政府多么重視老城保護，其自身的衰敗和死亡都無法避免?！壁w燕菁說。

財產(chǎn)權(quán)懸案

2005年由國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》(下稱《總體規(guī)劃》)，在國內(nèi)首次對歷史文化名城的保護機制作出規(guī)定：“推動房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，明確房屋產(chǎn)權(quán)，鼓勵居民按保護規(guī)劃實施自我改造更新，成為房屋修繕保護的主體?！北疚膩碓矗翰t望觀察網(wǎng)

《總體規(guī)劃》關于“推動房屋產(chǎn)權(quán)制度改革”的表述，意在借鑒1998年住房制度改革經(jīng)驗，實現(xiàn)存量公房的私有化;關于“明確房屋產(chǎn)權(quán)”的表述，意在解決歷史遺留問題，加強對公民合法財產(chǎn)權(quán)的保護。

可是，《總體規(guī)劃》的實施并不理想，公有四合院的住房制度改革未獲推進。這類公房只是在房屋拆遷時才進行私有化，以將租戶的身份轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)人，接受拆遷補償。

“其實，這些院子只要私有化了，我們都可以把它騰干凈。”北京一家四合院交易中介公司的負責人對本刊記者說，“誰愿意擠在又臟又亂、誰也負不了責的環(huán)境里住著?只要房產(chǎn)可以交易，能賣出合適的價，這些住戶肯定能夠搬出去?！?/P>

在明確房屋產(chǎn)權(quán)方面，長期存在爭議的經(jīng)租房問題未能“破冰”。1958年北京市對城市私人出租房屋實行“經(jīng)租”政策，將城區(qū)內(nèi)15間或建筑面積225平方米以上的出租房屋、郊區(qū)10間或120平方米以上的出租房屋，納入國家統(tǒng)一經(jīng)營收租、修繕，按月付給房主相當于原租金20%至40%的固定租金。

文革發(fā)生后的1966年9月，固定租金停止發(fā)放，房主被迫上交房地產(chǎn)所有權(quán)證。經(jīng)租房產(chǎn)至今未歸還產(chǎn)權(quán)人。1958年北京市經(jīng)批準納入國家“經(jīng)租”的有5900多戶房主的近20萬間房屋，約占1953年北京市城區(qū)及關廂房屋登記間數(shù)的16.8%。

私有四合院的土地使用權(quán)問題也成為懸案。1982年憲法規(guī)定城市土地屬于國家所有之后，國家土地管理局1990年提出“公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權(quán)”，1995年又在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中提出“土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國有土地使用權(quán)”。但北京市迄今對這類土地的使用權(quán)未予確認、登記，并將其視為國有，導致爭議不斷。

“在北京老城區(qū)，能夠交易的四合院房源十分有限，因為產(chǎn)權(quán)上說不清楚的事情太多了。”前述中介公司負責人說，“房管部門手里拿著大量公房，并不好好修繕、管理，公房私租現(xiàn)象十分嚴重，現(xiàn)在胡同里住的差不多都是外地人了，違法建設無人管理、愈演愈烈?！?/P>

北京市社會科學院2005年發(fā)布的《北京城區(qū)角落調(diào)查》顯示，北京市崇文區(qū)(2010年并入東城區(qū))轄內(nèi)的前門地區(qū)，人戶分離現(xiàn)象嚴重，戶在人不在的占常住人口的20%以上，個別社區(qū)外遷人口占45%以上。

許多房屋并不為戶籍人口實際居住使用，它們或被出租盈利，或被長期閑置。一些非產(chǎn)權(quán)人在區(qū)外擁有第二套住宅之后，通常對危改抱有強烈愿望，因為一拆遷即可將不屬于自己的房產(chǎn)變現(xiàn)為補償款收入囊中。

情況與廈門一樣——你這邊想著保，他那邊盼著拆。

財產(chǎn)稅預期

“兄弟多，都有繼承權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明晰，院子里共有的部分怎么修、如何攤錢，成了一個問題。”在泉州老城內(nèi)的舊館驛，一位老住戶對通過市場交易解決大雜院問題不甚樂觀，“在我們?nèi)荩戏孔咏灰撞欢??！北疚膩碓矗翰t望觀察網(wǎng)

而在離他家不遠的關帝廟附近的一個巷子里，一位在古厝內(nèi)興辦茶館的生意人向本刊記者表達了他對市場的信心：“現(xiàn)在越來越多的人認識到了老屋的價值，肯定會有更多的資本投入進來?！?/P>

“我經(jīng)常在想，為什么國外就不會出現(xiàn)像我們這樣嚴重的產(chǎn)權(quán)分化現(xiàn)象?”趙燕菁說，“一個很重要的原因，就是這些國家開征了不動產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。只要有這兩種稅，不動產(chǎn)的權(quán)屬一定是明晰的?！?/P>

不動產(chǎn)稅與遺產(chǎn)稅，屬財產(chǎn)稅范疇。在發(fā)達國家，不動產(chǎn)稅是在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，按照其市場評估價格，以固定稅率開征的稅種;遺產(chǎn)稅是以被繼承人去世以后所遺留的財產(chǎn)為征稅對象，向遺產(chǎn)的繼承人和受遺贈人征收的稅，屬于財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。

不動產(chǎn)的價值積淀著城市公共服務的投入，哪里的公共服務投入越多，哪里的不動產(chǎn)價值越高，后者會自動轉(zhuǎn)化為不動產(chǎn)擁有者的財產(chǎn)性收入。對這類收入開征不動產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，被納入發(fā)達國家的基本稅制，這有利于平衡公私利益關系，調(diào)節(jié)社會財富分配，保障政府和社會公益事業(yè)的財力，形成“公共服務——提升不動產(chǎn)價值——獲得更多的財產(chǎn)稅收入——更好的公共服務”之良性循環(huán)。

在美國，不動產(chǎn)稅占地方財政總收入的29%左右，占城市稅收總收入的75%左右，且是一年一度穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，促使政府專注于公共服務的供應。

而中國尚未開征不動產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，稅制改革一直以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為重點，財產(chǎn)稅只開征了房產(chǎn)稅、契稅等幾個小稅種，在整個稅收體系中微不足道。由于缺失了不動產(chǎn)稅，國內(nèi)城市來自工業(yè)的增值稅成為其經(jīng)常性收入的主項，且由國稅與地稅分享，國稅還分走了大頭，這使得城市政府過度依賴拆遷售地的“土地財政”，并將之作為回收公共服務投入的直接方式。

“營改增”之后，原營業(yè)稅收入全部表現(xiàn)為增值稅收入，不再屬于地方稅，按照現(xiàn)行增值稅分享比例，地方稅收收入將會減少，這勢必強化城市政府對“土地財政”的依賴。

今年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出：“嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率?！?/P>

在這樣的背景下，增量土地嚴格受控，向存量土地要財政成為諸多城市的選擇。久病難愈的老城區(qū)，在推土機面前，如同一塊“唐僧肉”，歷史文化名城保護雪上加霜。

“在城市擴張時，‘土地財政’模式是適用的?！壁w燕菁說，“但處理城市的存量問題，就應該考慮財產(chǎn)稅模式。如果公共服務的投入能夠通過財產(chǎn)稅回收，就沒有必要把老城區(qū)拆掉、再出讓。在中國特定的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，老城和新城的開發(fā)和建設模式要有所不同。新城的不動產(chǎn)在出讓時，已一次性支付了公共服務成本，在土地使用權(quán)到期前，可以免繳或少繳財產(chǎn)稅。但對于老城那些沒有支付公共服務成本的物業(yè)，收取相應的財產(chǎn)稅是完全合理的。”

他認為，財產(chǎn)稅的開征不僅有利于明晰不動產(chǎn)權(quán)屬，而且有利于整合分散的產(chǎn)權(quán)，“那些對不動產(chǎn)惡性使用的繼承人們，如果每年都得繳納不動產(chǎn)稅，他們還愿意這么占著嗎?如果他們在繼承房產(chǎn)時得繳納遺產(chǎn)稅，他們還會為自己根本用不上的那區(qū)區(qū)幾平方米的面積打得頭破血流嗎?”