【背景鏈接】

黨的十八大強調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

2014年3月16日，黨中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，這是今后一個時期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃，也是中央頒布實施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃。規(guī)劃提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化，通過實施差別化的落戶政策，把有能力、有意愿、長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

2014年政府工作報告中指出，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。

2013年12月12日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行。會議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。其中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

城鎮(zhèn)化包括土地的城鎮(zhèn)化和人口的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化所取得的巨大成就，與大規(guī)模的城市周邊及農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)，由于這一階段城鎮(zhèn)化工作的重點主要集中在新興城鎮(zhèn)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，比較依賴財政支出和資源投入，相對忽略了發(fā)展的質(zhì)量和效益。因此，在推動地區(qū)經(jīng)濟社會較快發(fā)展的同時，也積累了諸多問題和挑戰(zhàn)。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

持續(xù)進(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化，將為數(shù)以億計的中國人從農(nóng)村走向城市、走向更高水平的生活創(chuàng)造新空間。

——習(xí)近 平

我們強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。

——李克 強

新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益。

——李克 強

13億人的現(xiàn)代化和近10億人的城鎮(zhèn)化，在人類歷史上是沒有的，中國這條路走好了，不僅造福中國人民，對世界也是貢獻(xiàn)。

——李克強

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要努力在改革攻堅中破解深層次矛盾。圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地節(jié)約集約利用、戶籍和社會管理、資源支撐和生態(tài)環(huán)保等問題。

——李克 強

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。

——李克 強

[意義]

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。按照建設(shè)中國特色社會主義五位一體總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，因勢利導(dǎo)，趨利避害，積極穩(wěn)妥扎實有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。工業(yè)革命以來的經(jīng)濟社會發(fā)展史表明，一國要成功實現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時，必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)今中國，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。工業(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動力;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基;信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展注入新的活力;城鎮(zhèn)化是載體和平臺，承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，發(fā)揮著不可替代的融合作用。

城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的根本動力，擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，這將為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)的動力。

城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主攻方向。城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，服務(wù)業(yè)是就業(yè)的最大容納器。城鎮(zhèn)化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會擴大生活性服務(wù)需求;生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、社會分工的細(xì)化，也會擴大生產(chǎn)性服務(wù)需求。城鎮(zhèn)化帶來的創(chuàng)新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創(chuàng)新活力，驅(qū)動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑。我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。城鎮(zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力提升，會進(jìn)一步增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)率先開放發(fā)展，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動了東部地區(qū)快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟重要的增長極。但與此同時，中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后。隨著西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，培育形成新的增長極，有利于促進(jìn)經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動人口經(jīng)濟布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

城鎮(zhèn)化是促進(jìn)社會全面進(jìn)步的必然要求。城鎮(zhèn)化作為人類文明進(jìn)步的產(chǎn)物，既能提高生產(chǎn)活動效率，又能富裕農(nóng)民、造福人民，全面提升生活質(zhì)量。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮，城鎮(zhèn)功能的完善，公共服務(wù)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，人們的物質(zhì)生活會更加殷實充袁精神生活會更加豐富多彩;隨著城鄉(xiāng)二元體制逐步破除，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾逐步化解，全體人民將共享現(xiàn)代文明成果。這既有利于維護(hù)社會公平正義、消除社會風(fēng)險隱患，也有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會和諧進(jìn)步。

[問題]

一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。

二是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。

三是城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘;城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高;部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇;中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮;小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境成本。

四是城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問題嚴(yán)重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。

五是自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色。一些城市景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設(shè)國際大都市，“建設(shè)性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個性被破壞。一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬城市小區(qū)模式建設(shè)新農(nóng)村，簡單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

六是體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

[對策措施]

堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，要以人為核心，推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力和帶動能力。

第一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

一是解決好已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

二是發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強化城市間的專業(yè)分工與協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，有效吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

三是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡配置，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，將農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

第二，深入推動新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

一是推動信息化與工業(yè)化深度融合。著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、增強競爭力，推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運用，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化。

二是推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動。構(gòu)筑優(yōu)勢互補、合理分工的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群、城市群布局、人口分布相銜接，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力,重點推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)生活，提高城市宜居水平。

三是推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，著力推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口合理有序向城鎮(zhèn)流動，使農(nóng)業(yè)更多得到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展專業(yè)、規(guī)模、集約生產(chǎn)，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

第三，優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)和布局。

首先推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，依靠市場推動和政府規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，形成帶動經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

其次對城鎮(zhèn)化布局做出總體安排，實施城鎮(zhèn)化分步發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)設(shè)置城市開發(fā)強度，合理劃定城市開發(fā)邊界。

再次要根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

第四，要將生態(tài)文明理念融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要注意生態(tài)保護(hù)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營管理模式。

一是要科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)功能區(qū)，建設(shè)綠色生態(tài)園林城鎮(zhèn)，形成綠色保障，提升和創(chuàng)造生態(tài)文化氣息，形成宜居環(huán)境。

二是要提升城鎮(zhèn)污水處理、垃圾無害化處理設(shè)施的處理能力和水平，嚴(yán)格控制垃圾處理對地下水、土地、環(huán)境形成第二次污染。嚴(yán)把企業(yè)準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格控制高污染、高消耗、高排放項目建設(shè)。

第五，要堅持文化的傳承和保護(hù)。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)注意將不同地域的資源稟賦、民族特色、人文傳統(tǒng)、民俗風(fēng)貌、建筑風(fēng)格等等融入城鎮(zhèn)化建設(shè)，摒棄“千城一面”、經(jīng)濟趨同、產(chǎn)業(yè)雷同和重“數(shù)量規(guī)模”輕“質(zhì)量和文化內(nèi)涵”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，推動“數(shù)量規(guī)模”型城鎮(zhèn)化向“質(zhì)量和富有民族文化內(nèi)涵”型轉(zhuǎn)變，彰顯城市人文歷史積淀、個性特征和文化內(nèi)涵，形成具有相對比較優(yōu)勢的經(jīng)濟發(fā)展格局。

要注重打造城市個性。根據(jù)城市發(fā)展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同的歷史文化積淀、民族風(fēng)情特色，打造各具文化魅力和特質(zhì)的個性化城市，改變大拆大建的粗放式城市擴張方式和照抄照搬雷同化的城市規(guī)劃、設(shè)計，延續(xù)城市歷史文脈，保留城市歷史記憶，彰顯城鎮(zhèn)文化風(fēng)貌。依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

第六，創(chuàng)新機制，不斷提升現(xiàn)代城鎮(zhèn)管理水平。

推行精細(xì)化管理模式，制定法規(guī)力求完善，實際運作力求規(guī)范，處罰違規(guī)問題力求嚴(yán)格，下大氣力解決好管理粗放的問題。

注重常態(tài)化管理，特別對一些城鎮(zhèn)管理中存在的交通秩序不正規(guī)、經(jīng)營秩序混亂、衛(wèi)生環(huán)境差等重點難點問題要常抓不懈。強化“人民城市人民管”的理念，讓社區(qū)和物業(yè)管理人員更多地參與和協(xié)助執(zhí)法，讓具有權(quán)威性的居民、經(jīng)營戶參與到城市管理中。

創(chuàng)新城鎮(zhèn)經(jīng)營管理模式，建設(shè)數(shù)字化城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)管理的信息化、科學(xué)化。重視和倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，切實抓好環(huán)境保護(hù)和污染治理，為人們提供良好的生存環(huán)境和生態(tài)空間，走出一條城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)一、人與自然和諧發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，讓群眾切實享受到生態(tài)文明建設(shè)的成果。