【背景鏈接】

2013年11月召開的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出：“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制?！?/P>

2014年2月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，確定2014年經(jīng)濟和生態(tài)方面要推進的改革舉措大體上有60項，其中，生態(tài)文明制度建設(shè)有12項具體工作，國家公園體制建設(shè)正是其中之一。

[國外相關(guān)情況介紹]

總體來說，目前全球國家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國家公園。

美國的國家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng)、完善的體系之一，也是世界自然保護聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學(xué)術(shù)界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來研究。

而歐洲由于人口稠密，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用，因此動植物種類較少，自然景觀也較差，其國家公園管理體制有其自身的特點。

由于非洲曾作為歐洲列強的殖民地，歐洲的國家公園管理體制對非洲的國家公園影響較大。

亞洲國家多，國情也各不相同，保護地管理體制也多在學(xué)習西方先進經(jīng)驗的同時，根據(jù)國情建設(shè)了各具特色的國家公園管理體制。

[中國的自然保護體系概述]

從國家公園的內(nèi)涵上說，在2008年黑龍江湯旺河國家公園建立之前，由國家政府部門主管的類似于國家公園的概念被分屬于國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家礦山公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家考古遺址公園及醞釀中的國家海洋公園等多個方面，屬于不同的管理系統(tǒng)。但這些提法并不完全等同于“國家公園”的概念。

1.國家森林公園

1982年，中國第一處森林公園--湖南張家界國家森林公園批準建立。截至2009年2月，全國共有710處國家森林公園。

2.國家級自然保護區(qū)

1956年，中國建立了第一個自然保護區(qū)--廣東鼎湖山自然保護區(qū)。20世紀80年代以來，隨著社會各界環(huán)保意識的增強和環(huán)保法規(guī)體系的日益完善，中國自然保護區(qū)事業(yè)才步入依法發(fā)展的“快車道”。截止2006年底，全國共有各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2395個，總面積15153.50萬公頃。保護區(qū)總面積中，海域面積600萬公頃，陸域面積14553.50萬公頃，陸域自然保護區(qū)面積占國土面積的比例為15.16%。中國的自然保護區(qū)面積占國土面積的比例已經(jīng)超過世界平均水平，不但超過了發(fā)展中國家，也超過了發(fā)達國家。到目前為止，中國的自然保護區(qū)數(shù)量和比例仍在上升。

3.國家級風景名勝區(qū)

2007年以前，舊稱國家重點風景名勝區(qū)。自1982年起至2009年，國務(wù)院總共公布了7批、208處國家級風景名勝區(qū)。

4.國家生態(tài)示范區(qū)

至2000年，全國已有首批33個符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的地、縣和單位被國家環(huán)保局命名為“國家級生態(tài)示范區(qū)”。

5.國家地質(zhì)公園

至2009年，中國國家地質(zhì)公園的數(shù)量已達到了182座。

另外，還有國家級濕地保護區(qū)、國家海洋類型自然保護區(qū)等。

【標準表述】

[權(quán)威論述]

保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。

——習近 平

生態(tài)文明源于對發(fā)展的反思，也是對發(fā)展的提升，事關(guān)當代人的民生福祉和后代人的發(fā)展空間。

——李克 強

[我國國家公園現(xiàn)狀分析]

20世紀50年代，我國開始進行自然保護區(qū)建設(shè)，自然保護區(qū)這一體制為自然保護事業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)作出了巨大的貢獻。但是最近幾年，很多地方發(fā)現(xiàn)保護區(qū)的局限。他們認為建立保護區(qū)對地方旅游發(fā)展不利，因為自然保護區(qū)只能在實驗區(qū)內(nèi)做適度的實驗性生態(tài)旅游開發(fā)，其余區(qū)域都有嚴格的保護條例限制。

目前，我國對自然資源的保護與管理主要采取建立自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等模式，并成立自然資源管理委員會或管理局對其進行管理的模式。這種模式雖然有明確的管理部門，但實行的是“按行政區(qū)劃分，專業(yè)部門指導(dǎo)”和“綜合協(xié)調(diào)，多部門管理”的管理體系。

自然保護區(qū)既受管理委員會(管理局)領(lǐng)導(dǎo)，又受各自業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，從而出現(xiàn)管理重疊交叉、機構(gòu)設(shè)置混亂、責任不清，大面積封閉保護、忽視社區(qū)發(fā)展和群眾利益等一些體制弊端。

[建立中國國家公園體制的意義]

這是黨中央關(guān)于國土空間分功能使用和文化與自然遺產(chǎn)地管理思路的重大創(chuàng)新，對于按照主體功能區(qū)定位分類保護國土、改善遺產(chǎn)地保護利用、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。

建立國家公園體制，是從體制入手解決自然生態(tài)的整體性和建設(shè)管理的分割性之間的現(xiàn)實矛盾，實質(zhì)上是加強我國自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園等生態(tài)體系的重大體制性改革，必然會實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的管理由部門行為到政府行為的轉(zhuǎn)變，必然會實現(xiàn)由多方分治到國家統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變，是加強國家治理能力的重要內(nèi)容。

[中國國家公園發(fā)展中存在的問題]

一是重數(shù)量輕質(zhì)量。

改革開放以來，我國國家公園的數(shù)量翻了百倍有余，國家公園面積與國土面積的比例己經(jīng)超過了世界平均水平，規(guī)模數(shù)量擴大，而質(zhì)量內(nèi)涵沒有明顯提升，地方政府建立國家公園的積極性很高，但完成水平較低，管理也還停留在行政管理階段。資源保護、科學(xué)研究、環(huán)境教育等業(yè)務(wù)工作的管理體系尚處于初級階段，非科學(xué)管理的特征顯著。

二是區(qū)劃不合理，權(quán)、責、利不統(tǒng)一，體制不完善。

具體表現(xiàn)為：

第一，劃建國家公園時，沒有進行完整的科學(xué)考察、總體規(guī)劃工作，考慮因素不夠充分;

第二，國家公園的管理機構(gòu)不統(tǒng)一，不同類型的國家公園的管理機構(gòu)不一樣，此外多頭管理也是我國管理制度的一個明顯漏洞。首先從縱向來看，我國的國家公園既要接受上級行政主管部門的管理，還得接受地方政府的管轄;從橫向來看，我國可以對國家公園行使管理權(quán)的行政部門除了其直屬管轄部門之外，景區(qū)內(nèi)的文物、宗教、旅游等又隸屬于不同行政部門。這種管理混亂的狀況，一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空，導(dǎo)致在那些會帶來利益的問題上發(fā)生幾個部門重復(fù)管理，而在另外一些問題上互相推諉，管理效率低下;

第三，生態(tài)與環(huán)境資源的低效管理，森林肆意濫伐、附近用地的集約化利用等問題增加了國家公園的環(huán)境壓力，產(chǎn)生生態(tài)邊緣效應(yīng)，影響生物多樣性;

第四，缺乏參觀者管理和旅游業(yè)發(fā)展的控制，管理中配套支撐元素有待加強，規(guī)劃、監(jiān)測、評估等環(huán)節(jié)在國家公園的管理中還沒有得到足夠重視。

三是政府投入不夠，部分國家公園運行困難。

我國在國家公園建設(shè)上采取“地方為主、國家為輔”的財政政策，公園基本建設(shè)投資和人員經(jīng)費長期沒有納入國家的財政預(yù)算，基本是靠地方投入，致使許多國家公園一直在走“自養(yǎng)”的路子，國家公園經(jīng)費不足的壓力勢必也會部分轉(zhuǎn)移到旅游者身上，增加游客經(jīng)濟負擔。在欠發(fā)達地區(qū)，建設(shè)資金更加不足，一些公園無法吸引優(yōu)秀人才，完善基礎(chǔ)設(shè)施配置，無法開展正常的管護活動。

[建立中國國家公園機制的具體措施]

第一，保證國家公園的公益性。

對于國家公園的公益類經(jīng)營項目(如門票等)由國家公園管理機構(gòu)按照國家公園管理相關(guān)法律法規(guī)的要求進行規(guī)范經(jīng)營(不能整體轉(zhuǎn)讓)，從而保證國家公園的公益性。其他商業(yè)性服務(wù)(國家公園內(nèi)的餐飲、住宿、購物、交通等服務(wù)性業(yè)務(wù))面向社會公開招標，個人、企業(yè)和民間組織通過競爭取得特許經(jīng)營權(quán)，接受國家公園管理機構(gòu)的監(jiān)督管理。

第二，完善國家公園資金機制的建設(shè)。

國家資金機制建設(shè)分為兩個階段：第一階段，即國家公園建設(shè)試點階段，由于缺乏專門的國家公園建設(shè)專項資金，國家公園建設(shè)必須依靠地方政府財政投入、合理利用國家公園有形和無形資源和社會捐助等方式;第二階段，在國家公園相關(guān)管理法規(guī)、條例、機制逐步完善和規(guī)范，在國家各級財政投入逐步加大的情況下，實施以政府財政撥款為主的資金機制。

為保障對國家公園的資金投入，建議有關(guān)部門建立相關(guān)機制建立保障對國家公園的資金投入的機制。首先，建立國家公園專項基金，爭取將國家公園管理經(jīng)費列入中央年度財政預(yù)算，形成經(jīng)費每年適度增長機制，并監(jiān)督預(yù)算的實施;

其次，建立各種社會力量捐助為輔的“輸血”機制。成立中國國家公園資源保護基金會，廣泛吸納社會資金，接受來自國內(nèi)外政府、企業(yè)、NGO(非政府組織)和個人的資助與捐款;

最后，規(guī)范“造血”機制。在依托財政資金和國家公園門票收入的基礎(chǔ)上，通過實行特許經(jīng)營、謀求銀行貸款、發(fā)行國家債券、吸收國內(nèi)外企業(yè)和民營者向有經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目投資等方式籌資。

第三，完善社區(qū)參與機制。

必須通過社區(qū)參與國家公園決策和管理機制，分享國家公園和社區(qū)和諧發(fā)展的愿景和目標才能實現(xiàn)。其中包括：賦予社區(qū)對國家公園的重要管理規(guī)定和建設(shè)項目一定程度的決策權(quán)力;推行社區(qū)共管制度;與社區(qū)分享利益;給予社區(qū)一定的優(yōu)惠政策;準許社區(qū)合理利用國家公園內(nèi)的資源;國家公園在管理、經(jīng)營及就業(yè)等方面向當?shù)厣鐓^(qū)傾斜;國家公園專項資金內(nèi)設(shè)立社區(qū)補償資金等。

第四，為保障國家公園管理目標的實現(xiàn)，還必須建立多層次的監(jiān)督機制。

可做如下制度安排：

首先，由主管部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)遺產(chǎn)管理部門設(shè)立國家公園資源保護與管理評估制度，制定國家公園長效監(jiān)督機制;

其次，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的基層巡護員監(jiān)管體系，實現(xiàn)遙感監(jiān)測信息系統(tǒng)與人工實地監(jiān)測相結(jié)合模式;

最后，積極發(fā)揮公眾和NGO的監(jiān)督作用，把其作為國家公園監(jiān)管體系的重要構(gòu)成部分。