建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，把政府所有的收入和支出都納入預(yù)算，形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制，是建設(shè)法治政府、推行民主政治的必然要求。在建設(shè)法治中國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)承時(shí)刻，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法20年來(lái)首次大修，更加引人注目。兩屆人大、四次審議、征求30余萬(wàn)條意見(jiàn)……2014年8月31日，十年修法終于塵埃落定，修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。

看好政府的“錢袋子”

推進(jìn)政府預(yù)算法治化，對(duì)當(dāng)下中國(guó)最直接的功能便是，公眾可以借此監(jiān)督政府的收支行為，從而減少以至消除行政****。

在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)社會(huì)****橫行，社會(huì)矛盾異常尖銳。城市維修工程沒(méi)有支出記錄，市政府也沒(méi)有公共財(cái)產(chǎn)記錄，公有資產(chǎn)的流失屢見(jiàn)不鮮，在土地批租、公共服務(wù)、公共工程、政府采購(gòu)等領(lǐng)域貪污受賄現(xiàn)象十分嚴(yán)重。面對(duì)這種嚴(yán)峻的形勢(shì)，美國(guó)政府積極探索建立現(xiàn)代預(yù)算制度，1908年，紐約市推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，到1919年，美國(guó)有44個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法，美國(guó)國(guó)會(huì)也在1921年通過(guò)了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》。至此，美國(guó)基本完成了向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型，極大地降低了官員貪腐的可能性。

改革開放以來(lái)，中國(guó)也同樣出現(xiàn)了****高發(fā)現(xiàn)象，其原因固然復(fù)雜多樣，但重要原因是政府自我管控的“錢袋子”鼓了起來(lái)，而公眾對(duì)其的監(jiān)督和制約沒(méi)有跟上。中國(guó)人民大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)研表明,在政府預(yù)算中,“其他支出”數(shù)額巨大，尤其在一些基層政府，最高的能占本級(jí)支出的40%左右。這種“其他支出”項(xiàng)目看不到具體用途，獎(jiǎng)金補(bǔ)助、吃喝招待等超標(biāo)費(fèi)用都可羅列其中，成為一些政府官員****的“溫床”。原有預(yù)算法規(guī)定，財(cái)政年度中間財(cái)政資金在科目間“流轉(zhuǎn)”不需要經(jīng)同級(jí)人大審批，這加劇了政府“亂花錢”、政府官員貪腐的風(fēng)險(xiǎn)。

縱觀一些廉潔程度高的國(guó)家，除了對(duì)官員的嚴(yán)格監(jiān)管之外，多在預(yù)算環(huán)節(jié)引入強(qiáng)有力的法治監(jiān)督，以完善的公共預(yù)算體系確保納稅人的每一分錢，都處在公眾監(jiān)督的“流水線”上。

從此次修法看，預(yù)算法不僅規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”，從而防范預(yù)算外的經(jīng)費(fèi)流通;而且還強(qiáng)化對(duì)預(yù)算公開的硬性約束，規(guī)定了預(yù)算公開的時(shí)效和內(nèi)容，尤其規(guī)定要向社會(huì)公開預(yù)決算中包含“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排、社會(huì)高度關(guān)注的政府采購(gòu)情況，并要對(duì)本級(jí)政府舉債情況作出說(shuō)明。這些都預(yù)示著人民將更有效地監(jiān)督國(guó)家“錢袋子”，扎緊預(yù)算外行政****的籬笆。

不斷強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的法治化控制

預(yù)算法治化的重要目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)納稅人繳納最低的稅額而供養(yǎng)一個(gè)優(yōu)質(zhì)的“廉價(jià)政府”。但要將政府收支完全納入法治調(diào)控范圍內(nèi)，還必須著眼法的完善與實(shí)施，不斷強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算的法治化控制。

一是在憲法框架下強(qiáng)化人大審批權(quán)。中國(guó)應(yīng)創(chuàng)造條件讓人大對(duì)政府的財(cái)政收入和支出進(jìn)行充分且實(shí)質(zhì)性的審議和制約。由于預(yù)算審議是一門技術(shù)活，各國(guó)一般都在議會(huì)之下專門設(shè)有強(qiáng)大的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，如美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局、參眾兩院預(yù)算委員會(huì)，英國(guó)下院的財(cái)政委員會(huì)、撥款委員會(huì)，日本參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)等。我國(guó)人大會(huì)由于會(huì)期較短、人員專業(yè)性欠缺，審議很容易流于形式，“外行看不懂，內(nèi)行看不到”的現(xiàn)象比較突出。因此，有必要設(shè)立人大專門的預(yù)算委員會(huì)，在預(yù)算提交人民代表大會(huì)審批程序中提前介入政府預(yù)算編制，以專業(yè)性審查防范預(yù)算貓膩;進(jìn)一步明確政府部門預(yù)算編制的詳細(xì)要求，激活人大質(zhì)詢權(quán)，保障人大代表有充足的時(shí)間討論和質(zhì)詢;強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，預(yù)算調(diào)整要報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)等。

二是提升預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督效能。為強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，很多國(guó)家建立了附屬于議會(huì)的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)，作為議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的最有效武器。根據(jù)《憲法》，我國(guó)建立的是附屬于行政機(jī)關(guān)的審計(jì)模式，它在監(jiān)督體系中也發(fā)揮了重要作用，但仍存在審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、過(guò)程監(jiān)督的約束力不夠等問(wèn)題。因此，有必要考慮將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)體系中獨(dú)立出來(lái)，改革為直接對(duì)人大及常委會(huì)負(fù)責(zé)，以滿足審計(jì)獨(dú)立及預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。

除了完善合規(guī)性審計(jì)，還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)。在美國(guó)、英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為政府審計(jì)的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90%以上。我國(guó)的重大建設(shè)項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、教育衛(wèi)生和環(huán)保等公益項(xiàng)目，每年要投入數(shù)千億財(cái)政資金，這些項(xiàng)目是否按期完成，是否發(fā)揮了預(yù)期的效益，項(xiàng)目執(zhí)行中資金使用有無(wú)浪費(fèi)等，都需進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

三是積極拓展政府預(yù)算的公共監(jiān)督。國(guó)家的“錢袋子”說(shuō)到底是納稅人的，當(dāng)然得讓納稅人看緊。近年來(lái)，從公民申請(qǐng)政府預(yù)算公開，到浙江溫嶺參與式預(yù)算、上海閔行區(qū)的全方位公共預(yù)算改革試驗(yàn)，再到2010年“裸曬”賬本，在方興未艾的公共預(yù)算改革浪潮中，共同的價(jià)值導(dǎo)向是引入公共參與和監(jiān)督機(jī)制，讓納稅人真正能夠看到并看緊政府的“錢袋子”。 修改后的預(yù)算法雖然突出了公眾監(jiān)督的重要性，但這并不代表這種監(jiān)督可以從軟約束變成硬約束?？煽紤]賦予公民的公益訴訟主體資格，以行政公益訴訟倒逼政府預(yù)算公開，在尊重和保障公眾參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，引入司法機(jī)制共同促使預(yù)算公共監(jiān)督的剛性功效。