建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，把政府所有的收入和支出都納入預(yù)算，形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制，是建設(shè)法治政府、推行民主政治的必然要求。在建設(shè)法治中國、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)承時刻，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法20年來首次大修，更加引人注目。兩屆人大、四次審議、征求30余萬條意見……2014年8月31日，十年修法終于塵埃落定，修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。

看好政府的“錢袋子”

推進(jìn)政府預(yù)算法治化，對當(dāng)下中國最直接的功能便是，公眾可以借此監(jiān)督政府的收支行為，從而減少以至消除行政****。

在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國社會****橫行，社會矛盾異常尖銳。城市維修工程沒有支出記錄，市政府也沒有公共財產(chǎn)記錄，公有資產(chǎn)的流失屢見不鮮，在土地批租、公共服務(wù)、公共工程、政府采購等領(lǐng)域貪污受賄現(xiàn)象十分嚴(yán)重。面對這種嚴(yán)峻的形勢，美國政府積極探索建立現(xiàn)代預(yù)算制度，1908年，紐約市推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，到1919年，美國有44個州通過了預(yù)算法，美國國會也在1921年通過了《預(yù)算與會計法》。至此，美國基本完成了向預(yù)算國家的轉(zhuǎn)型，極大地降低了官員貪腐的可能性。

改革開放以來，中國也同樣出現(xiàn)了****高發(fā)現(xiàn)象，其原因固然復(fù)雜多樣，但重要原因是政府自我管控的“錢袋子”鼓了起來，而公眾對其的監(jiān)督和制約沒有跟上。中國人民大學(xué)的一項調(diào)研表明,在政府預(yù)算中,“其他支出”數(shù)額巨大，尤其在一些基層政府，最高的能占本級支出的40%左右。這種“其他支出”項目看不到具體用途，獎金補(bǔ)助、吃喝招待等超標(biāo)費(fèi)用都可羅列其中，成為一些政府官員****的“溫床”。原有預(yù)算法規(guī)定，財政年度中間財政資金在科目間“流轉(zhuǎn)”不需要經(jīng)同級人大審批，這加劇了政府“亂花錢”、政府官員貪腐的風(fēng)險。

縱觀一些廉潔程度高的國家，除了對官員的嚴(yán)格監(jiān)管之外，多在預(yù)算環(huán)節(jié)引入強(qiáng)有力的法治監(jiān)督，以完善的公共預(yù)算體系確保納稅人的每一分錢，都處在公眾監(jiān)督的“流水線”上。

從此次修法看，預(yù)算法不僅規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”，從而防范預(yù)算外的經(jīng)費(fèi)流通;而且還強(qiáng)化對預(yù)算公開的硬性約束，規(guī)定了預(yù)算公開的時效和內(nèi)容，尤其規(guī)定要向社會公開預(yù)決算中包含“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排、社會高度關(guān)注的政府采購情況，并要對本級政府舉債情況作出說明。這些都預(yù)示著人民將更有效地監(jiān)督國家“錢袋子”，扎緊預(yù)算外行政****的籬笆。

不斷強(qiáng)化對預(yù)算的法治化控制

預(yù)算法治化的重要目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)納稅人繳納最低的稅額而供養(yǎng)一個優(yōu)質(zhì)的“廉價政府”。但要將政府收支完全納入法治調(diào)控范圍內(nèi)，還必須著眼法的完善與實(shí)施，不斷強(qiáng)化對政府預(yù)算的法治化控制。

一是在憲法框架下強(qiáng)化人大審批權(quán)。中國應(yīng)創(chuàng)造條件讓人大對政府的財政收入和支出進(jìn)行充分且實(shí)質(zhì)性的審議和制約。由于預(yù)算審議是一門技術(shù)活，各國一般都在議會之下專門設(shè)有強(qiáng)大的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，如美國國會預(yù)算局、參眾兩院預(yù)算委員會，英國下院的財政委員會、撥款委員會，日本參眾兩院的預(yù)算委員會等。我國人大會由于會期較短、人員專業(yè)性欠缺，審議很容易流于形式，“外行看不懂，內(nèi)行看不到”的現(xiàn)象比較突出。因此，有必要設(shè)立人大專門的預(yù)算委員會，在預(yù)算提交人民代表大會審批程序中提前介入政府預(yù)算編制，以專業(yè)性審查防范預(yù)算貓膩;進(jìn)一步明確政府部門預(yù)算編制的詳細(xì)要求，激活人大質(zhì)詢權(quán)，保障人大代表有充足的時間討論和質(zhì)詢;強(qiáng)化人大對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，預(yù)算調(diào)整要報人大常委會批準(zhǔn)等。

二是提升預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督效能。為強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，很多國家建立了附屬于議會的獨(dú)立審計機(jī)關(guān)，作為議會監(jiān)督預(yù)算的最有效武器。根據(jù)《憲法》，我國建立的是附屬于行政機(jī)關(guān)的審計模式，它在監(jiān)督體系中也發(fā)揮了重要作用，但仍存在審計機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、過程監(jiān)督的約束力不夠等問題。因此，有必要考慮將審計機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)體系中獨(dú)立出來，改革為直接對人大及常委會負(fù)責(zé)，以滿足審計獨(dú)立及預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。

除了完善合規(guī)性審計，還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)績效審計。在美國、英國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，績效審計已經(jīng)成為政府審計的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90%以上。我國的重大建設(shè)項目、科研項目、教育衛(wèi)生和環(huán)保等公益項目，每年要投入數(shù)千億財政資金，這些項目是否按期完成，是否發(fā)揮了預(yù)期的效益，項目執(zhí)行中資金使用有無浪費(fèi)等，都需進(jìn)行績效審計。

三是積極拓展政府預(yù)算的公共監(jiān)督。國家的“錢袋子”說到底是納稅人的，當(dāng)然得讓納稅人看緊。近年來，從公民申請政府預(yù)算公開，到浙江溫嶺參與式預(yù)算、上海閔行區(qū)的全方位公共預(yù)算改革試驗，再到2010年“裸曬”賬本，在方興未艾的公共預(yù)算改革浪潮中，共同的價值導(dǎo)向是引入公共參與和監(jiān)督機(jī)制，讓納稅人真正能夠看到并看緊政府的“錢袋子”。 修改后的預(yù)算法雖然突出了公眾監(jiān)督的重要性，但這并不代表這種監(jiān)督可以從軟約束變成硬約束?？煽紤]賦予公民的公益訴訟主體資格，以行政公益訴訟倒逼政府預(yù)算公開，在尊重和保障公眾參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，引入司法機(jī)制共同促使預(yù)算公共監(jiān)督的剛性功效。