加強新型城鎮(zhèn)化的用水保障

鑒于水資源在我國新型城鎮(zhèn)化中的極端重要性，中國發(fā)展研究基金會于2013年6月啟動了“中國城市水效管理”研究工作，從水效概念框架、城市水資源管理體制、城市水務(wù)規(guī)劃、污水處理回用等方面，探討解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的水資源瓶頸問題，以期為政府相關(guān)部門提供決策參考。

快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水資源短缺問題十分突出。首先，水體污染嚴(yán)重，“水質(zhì)型缺水”引發(fā)城市水危機。我國總體水資源質(zhì)量狀況依然嚴(yán)峻，2011年全國水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%，90%以上的城市地表水域污染比較嚴(yán)重、地下水質(zhì)量持續(xù)惡化，相當(dāng)一部分水資源豐富的城市由于水源污染面臨“水質(zhì)型缺水”。其次，城市污水處理回用總體水平不高，而且區(qū)域間發(fā)展不平衡。2012年，全國城市(包括縣城)污水處理回用總量為44.3億立方米，污水處理回用率僅為19.1%，與發(fā)達(dá)國家70%的回用率相比有很大差距。第三，城市供水整體漏損嚴(yán)重，管網(wǎng)漏損已成為我國供水行業(yè)普遍存在的嚴(yán)重問題。第四，城市用水效率低，企業(yè)生產(chǎn)耗水量高，水資源短缺與浪費并存。

“多龍管水”的水資源管理體制是造成城市水資源問題的重要原因。雖然我國城市水資源問題的產(chǎn)生有多重原因，但根源在于制度性問題，特別是“多龍管水”的水資源管理體制難以做到對城市水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和配置。長期以來，我國水資源管理形成了部門分割、地區(qū)分割的體制，導(dǎo)致城市水資源管理中設(shè)施規(guī)劃不銜接、監(jiān)管不到位、政策不配套、法律制度不完善不落實、水價無法反映水資源成本等問題不同程度存在。拿城市污水處理回用來說，其發(fā)展就受到體制、政策、規(guī)劃等多重因素的制約。在體制方面，中央與地方政府在城市污水處理回用的管理職能分工上存在顯著差異，上下機構(gòu)不對接，影響全國統(tǒng)籌指導(dǎo)城市污水處理回用的成效。在政策法規(guī)方面，城市污水處理回用缺乏法律保障，優(yōu)惠和激勵政策不完善。在規(guī)劃方面，再生水沒有納入水資源統(tǒng)一配置，且城市污水處理回用規(guī)劃滯后。在機制建設(shè)方面，城市污水處理回用的投入機制不完善，合理的水價機制沒有形成，也缺乏嚴(yán)格的安全監(jiān)管機制。

以水效為核心理念統(tǒng)籌城市水資源管理。鑒于我國城鎮(zhèn)化過程中水資源短缺問題的嚴(yán)峻性，整合過度分割的水資源管理體制勢在必行。可以借鑒能效以及基于能效的政策體系的成功經(jīng)驗，把“水效”作為統(tǒng)籌水資源管理的理念抓手。以水效為核心理念統(tǒng)籌城市水資源管理，需要在法律體系、管理體制、激勵機制、技術(shù)支撐、公眾參與等方面采取相應(yīng)的變革措施。首先，建立現(xiàn)代城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制，提高水資源管理效率。樹立城市水效管理理念，充分尊重水資源的自然屬性，對水資源開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)實施統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和配置。實行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，“一龍管水，合力治水”。明晰中央和地方水資源管理事權(quán)劃分。因地制宜推進(jìn)城市水務(wù)體制改革。其次，正確處理政府與市場關(guān)系，構(gòu)建新型城市水務(wù)政企、政事關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，建立各盡其能、各得其所的城市水公共管理新格局，以逐步完善水權(quán)制度為基礎(chǔ)，建立政府配置和市場配置相結(jié)合的水資源分配機制;逐漸完善水公共產(chǎn)品、水公共服務(wù)的政府購買制度，以及相應(yīng)的水務(wù)企業(yè)績效評估和獎懲制度;改革城市水資源管理決策和監(jiān)督體制，建立城市水事務(wù)理事會;全面拓展公眾參與和監(jiān)督的范圍、手段并提供切實保障;界定好所有者、投資者、運營者、監(jiān)管者、使用者各方的責(zé)權(quán)關(guān)系，逐步理順?biāo)畠r機制、稅費機制、政府補貼和支出機制，不斷完善法律手段、規(guī)范行政手段。第三，完善水資源管理法律框架，優(yōu)先制定節(jié)水法和全國節(jié)水條例。強化法律法規(guī)的實施，完善法律實施程序，促進(jìn)公眾參與水資源管理。

促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化良性互動

城鎮(zhèn)化是以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城鎮(zhèn)社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，是現(xiàn)代化的必由之路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的重大變革，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、市場化、現(xiàn)代化的有效途徑。實踐證明，城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之間具有明顯的正相關(guān)關(guān)系：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平高的國家，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平也較高;城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)能夠促使農(nóng)村地區(qū)資源集中和有效利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化取得了顯著成效，但一些深層次矛盾和問題也逐漸顯露出來，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)盲目擴張占用耕地資源、土地利用效率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶困難、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展滯后等。解決這些矛盾和問題，需要進(jìn)一步處理好新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)系，實現(xiàn)二者良性互動。

充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的“三大載體”功能。城鎮(zhèn)化能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、市場化創(chuàng)造必要條件，具有“三大載體”功能：流通載體功能，即隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品消費者，為農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)造更大的消費市場;加工載體功能，即城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值;服務(wù)載體功能，即城鎮(zhèn)為周邊農(nóng)村提供專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)民增收。充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的“三大載體”功能，對于以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程具有重要意義。

更加重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，能夠提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的人們對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量的更高要求;而農(nóng)民收入的不斷增長又能擴大農(nóng)村消費市場，對城鎮(zhèn)工業(yè)品產(chǎn)生巨大需求。同時，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的勞動力、建設(shè)用地等生產(chǎn)要素大多來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村，城鎮(zhèn)化發(fā)展程度越高，越需要高效集約的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供支持;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也使更多的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來，享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果?？梢?，農(nóng)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支撐，農(nóng)村就無法擺脫貧窮落后面貌，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化就難以真正實現(xiàn)。

處理好新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)系。當(dāng)前，應(yīng)著力抓好以下幾個方面工作。一是加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展力度。繼續(xù)實施強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施狀況，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理有序流動，真正實現(xiàn)城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。二是用可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)。繼續(xù)堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營創(chuàng)造條件。優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，堅持節(jié)約集約利用土地資源，避免城鎮(zhèn)盲目擴張。三是積極解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題，完善社會保障制度。掃除農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變和居住地變更的體制性障礙，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐。打破城鄉(xiāng)分割的居民身份壁壘，以戶籍制度改革為突破口，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，加強農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。四是拓寬融資渠道。改變單一靠政府投入的格局，建立包括政府、企業(yè)、集體、個人的多元投資機制，引導(dǎo)和扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)。加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，吸引多元投資主體特別是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。