國務(wù)院日前印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模，實(shí)施“一城一策”。

以人口規(guī)模而不是行政級別來落實(shí)差別化落戶政策，尤其是針對特大城市采取一城一策的細(xì)化辦法，是本次戶籍改革思路的一大亮點(diǎn)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一些城市發(fā)展水平與其行政級別已產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的脫節(jié)，發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)普通地級市，人口可能比中西部一些省會(huì)城市還多。按照人口規(guī)模來制定未來計(jì)劃，無疑是更為貼近現(xiàn)實(shí)的一種制度安排。要讓這種制度安排取得實(shí)效，不至于成為“改革空調(diào)”，需要從兩方面入手。

首先，地方政府的具體落戶政策如何制定，決定了人口合理分布、有序流動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。2013年中國社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，一個(gè)農(nóng)民工“市民化”的公共成本平均為13萬元。落戶門檻劃得高一點(diǎn)還是低一點(diǎn)，牽涉到地方政府的“荷包”，不排除個(gè)別地方可能會(huì)有外松內(nèi)緊的地方保護(hù)思想，或承諾給流動(dòng)人口的市民待遇口惠而實(shí)不至。有鑒于此，國家對地方改革進(jìn)度必須拿出具體時(shí)間表和配套評估機(jī)制，防止戶籍改革在地方層面淪為“擠牙膏式”的被動(dòng)改革。

其次，即便各地落戶門檻都嚴(yán)格按照改革思路劃定，人口有序流動(dòng)是不是就一定會(huì)實(shí)現(xiàn)呢?我們不能忽視一個(gè)現(xiàn)實(shí)悖論，目前人口遷徙流向與差別落戶引導(dǎo)的方向呈反相關(guān)，全國跨省外出的農(nóng)民工主要集中在大城市和特大城市。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國有一半農(nóng)民工集中于中國前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。遵循差別落戶精神，未來落戶特大城市的難度并不會(huì)明顯降低。如何理順這一矛盾，需要系統(tǒng)性地考慮。

一方面，大城市、特大城市完善積分落戶制度要更加公平透明。在總量控制的前提下，“不患寡而患不均”的機(jī)會(huì)平等就顯得尤其重要。國家需對各地積分入戶的制度公平進(jìn)行考察，并嚴(yán)查可能出現(xiàn)的舞弊行為。對于更多無法落戶的流動(dòng)人口，必須切實(shí)提高居住證的含金量，這需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)均等化等政策工具再給力一些。

另一方面，提高中小城市對流動(dòng)人口的吸引力，可能是落實(shí)差別落戶乃至整個(gè)戶籍改革成敗的關(guān)鍵一步。戶籍放開只是打開了中小城市的大門，但人們愿不愿意走進(jìn)去，恐怕還需市場化配置，尊重他們的自由選擇。比如新生代農(nóng)民工看重的不再僅是收入，他們有很強(qiáng)的自我發(fā)展意愿，需要更好的醫(yī)療教育，更充分的社會(huì)保障，更豐富的上升渠道，更公平的競爭規(guī)則。

無論是差別落戶還是一城一策，戶籍改革的制度設(shè)計(jì)看到了中國的復(fù)雜性，看到了不同城市間發(fā)展水平的巨大差異。要讓改革真正落到實(shí)處，人口有序流動(dòng)，也不是某一項(xiàng)改革單兵突進(jìn)就能見效的。不僅要嚴(yán)格落實(shí)差別化的落戶政策，靠政策的手推著走;也要提升中小城市發(fā)展水平和落戶含金量，靠市場的手拉著走，戶籍改革才能走快走穩(wěn)。