居住證制度為解決流動人口問題、完成戶籍制度改革提供了一個過渡階段，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展的重要手段，為我國戶籍制度改革指明了方向。自實施以來，居住證制度經(jīng)歷了從地方實踐不斷發(fā)展成為全國性制度安排的過程。那么，居住證制度改革的內(nèi)涵是什么?在我國戶籍制度改革的大背景下，這一制度是如何發(fā)展演變而來的?居住證制度在各地區(qū)的實施存在哪些異同?在未來的改革進程中還存在哪些瓶頸性問題?本文在梳理和總結相關資料基礎上，將對這些問題進行深入的分析和研究;最后探索了推進居住證制度改革的思路與改革路徑。

一、居住證制度改革的內(nèi)涵與主要內(nèi)容

無論從理論還是實踐上看，實施居住證制度改革都有其深刻的現(xiàn)實內(nèi)涵?？偟膩砜矗饕w現(xiàn)在三個方面。一是體現(xiàn)出對流動人口的價值愈加重視。居住證與暫住證僅一字之差，但其含義卻有很大不同?！皶鹤　币辉~本身就帶有不穩(wěn)定性，讓流動人口很難產(chǎn)生認同感和歸屬感;且暫住證制度的設計理念是強調(diào)控制和管理人口的流動，忽視了流動人口應享有的權益。而居住證體現(xiàn)了社會管理理念的創(chuàng)新，弱化了戶籍觀念，增強了城市外來人口的居民意識，被賦予打破戶籍身份隔離、實現(xiàn)居民自由平等的基本訴求。二是要梯次漸進式提高流動人口的基本公共服務水平。由于戶籍制度改革面臨的阻礙以及當前公共服務資源的制約，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)全部流動人口基本公共服務水平的快速提高。居住證制度采取梯次漸進式提高福利待遇的機制，逐步有序地提高流動人口的福利水平，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務從戶籍人口向常住人口的擴展。三是合理有序推進我國戶籍制度改革進程。由于長期以來我國實行的二元戶籍制度具有很強的慣性，過快的制度變遷短期內(nèi)很可能造成制度的撕裂。而居住證制度為戶籍制度改革提供了一個過渡時期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能。

居住證制度的內(nèi)容很大程度上體現(xiàn)著居住證制度改革的內(nèi)涵。根據(jù)居住證制度，流動人口在流入地居住時間達到一定期限、符合相應條件的，即可向居住地相關部門申請領取居住證。持證人憑居住證即可享受流入地相關的基本公共服務。當前流動人口憑證享受的基本公共服務根據(jù)各地情況而有所不同?？傮w來看，與居住證相關的基本公共服務主要包括義務教育、社會保險、就業(yè)服務、公共衛(wèi)生、住房等基本公共服務，以及證照辦理、申領機動車駕駛證、參加職業(yè)資格考試等便利。很多城市都規(guī)定了階梯式福利享受機制，即流動人口憑居住證就可以享受當?shù)氐幕竟卜?，當達到相應條件后，可以進一步享受更多的公共服務。居住證制度改變了以往“高門檻、一次性”的權益獲取方式，將公共服務的獲得方式調(diào)整為“低門檻、梯次式”，使流動人口既可以普遍享受到基本公共服務，也能夠通過不斷積累提高自身享受的公共服務水平。此外，居住證制度的重要亮點還在于其提供了向常住戶口轉變的渠道。根據(jù)相關規(guī)定，當持證人達到特定的條件之后即可以向流入地申請常住戶口。整體來看，居住證制度體現(xiàn)了我國社會治理理念的創(chuàng)新，從制度設計上更加注重流動人口的合法權益，強調(diào)流動人口享受基本公共服務的權利，且提供了流動人口積分落戶的渠道，是推動我國戶籍制度改革的一項重要制度安排。

二、居住證制度的改革演進與地方性的創(chuàng)新

在我國戶籍制度改革的大背景下考察居住證制度的演變歷程，并梳理和總結其在地方的實踐情況，有助于我們對居住證制度的深入認識。

(一)戶籍制度與居住證制度的改革演進歷程

第一階段：我國戶籍制度初步形成和發(fā)展階段(建國初期至1978年之前)。建國初期，從1949年至1957年，我國經(jīng)歷了短暫的居民戶口自由遷移時期。此后，隨著我國重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實行，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度逐步形成和建立起來。1958年，第一屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國戶口登記條例(草案)》，形成了我國第一個全國性戶籍管理法規(guī)，確定了在全國實行戶籍管理制度，明確實行城鄉(xiāng)有別的戶口遷移制度，對非農(nóng)業(yè)戶口的遷移做出了嚴格的規(guī)定。此后，隨著“大躍進”、國民經(jīng)濟調(diào)整、“文化大革命”等一系列重大事件的影響，我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不斷強化，人口流動被嚴格限制，其負面效果不斷累積，最終導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)隔離現(xiàn)象愈加嚴重。

第二階段：小城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷推進，暫住證制度開始實施(1978年-20世紀末)。十一屆三中全會后，人口流動現(xiàn)象愈加頻繁，非遷移戶口式的人口流動開始得到中央的認可。1980年，中央印發(fā)《關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，在允許人口流動政策方面邁出重要一步。1983年的中央1號文件進一步放寬人口流動的限制。我國戶籍制度開始逐步調(diào)整。1984年國務院推出了允許農(nóng)民以“自理口糧戶口”進入小城鎮(zhèn)落戶的政策，第一次為農(nóng)村人口有條件地進入城市放行了綠燈。隨之，1992年公安部發(fā)布通知，開始實行“當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，也被稱為藍印戶口。此后，根據(jù)中央關于重視小城鎮(zhèn)建設的精神，小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革成為重點，小城鎮(zhèn)的落戶限制逐步放寬。2001年發(fā)布的《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》中指出，“對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實行計劃指標安排管理”，標志著我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進。

另一方面，為加強對流動人口的管理，1985年，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行以“暫住證”為主的管理辦法。實施之初，暫住證無疑對流動人口管理發(fā)揮了積極作用，然而由于其忽視流動人口的權益，強調(diào)對流動人口的管理，使得暫住證在推行過程中出現(xiàn)眾多弊病，隨著其實施而被廣為詬病。

第三階段：戶籍制度改革全面深化，居住證制度開始不斷探索(21世紀初至今)。從2000年開始，中央政府的有關文件明確提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制的指導性思路，其中大中城市逐漸成為戶籍制度改革的重點，進行了大量嘗試和探索?！八{印戶口”是較早進行的一項嘗試。在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革推行“藍印戶口”的同時，從1992年開始多個大中城市也開始實行該政策。但由于該政策的價值取向是吸引人才和資金，因此具有明顯的局限性。2001年湖州市在地級市中率先放開戶口限制，基本實現(xiàn)農(nóng)民和外地人自愿自由遷移，此后多個城市也開始探索“降低落戶限制”改革舉措。實踐結果表明，湖州等一些城市取得了較好效果，但也有城市由于改革導致的眾多問題不得不叫停，如鄭州市。2003年之后，蕪湖市、江蘇省、成都市等多地開始探索“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”政策，先后取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一為“居民戶口”，然而卻只有很少數(shù)地區(qū)能夠較好地落實相關福利。

居住證制度也是這一時期戶籍制度改革實踐探索的一個重要方面。進入2000年之后，暫住證制度的弊端不斷顯現(xiàn)，《行政管理法》的實施也使其合法性受到質(zhì)疑，暫住證制度的作用已十分有限。與此同時，居住證制度不斷受到各界的重視。居住證的前身是人才居住證，從1990年代末開始，北京、上海、成都及廣東等地區(qū)相繼推行了“人才居住證”制度，其實施之初是為城市發(fā)展吸引高素質(zhì)人才。隨著流動人口規(guī)模不斷增大，2004年之后，眾多城市開始將這一制度推廣至全部流動人口。居住證一方面能夠替代暫住證發(fā)揮流動人口登記和管理的作用;另一方面，以居住證制度為依托，能夠實現(xiàn)基本公共服務向流動人口的擴展。自實施以來，其作用不斷顯現(xiàn)，截至2012年12月，已出臺了居住證管理方面相關法規(guī)或規(guī)范性文件的省、自治區(qū)、直轄市和較大的城市已達到39個。在2010年，《關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》首次在全國性文件中提出，要進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。此后，多個全國性相關文件的出臺標志著居住證制度已成為全國性的一項制度安排，成為我國戶籍制度改革的重要舉措。

(二)地方性居住證制度的比較分析

近年來，多地不斷探索居住證制度，形成了各自的居住證制度體系。比較和分析這些地區(qū)居住證制度的異同，對于居住證制度在全國范圍的實施具有重要參考價值。結合區(qū)位及經(jīng)濟發(fā)展特點，我們選取了上海市、深圳市、成都市、鄭州市、江蘇省等五個省市，對其居住證制度進行了比較。申領條件、享受的福利和落戶政策是居住證制度的三個主要制度要件，我們將從這三個方面對五個省市的居住證制度進行比較分析。

首先，各地基本都將居住、就業(yè)和繳納社會保險作為申領居住證的準入條件，但在具體要求上存在一定差異。上海市和深圳市均要求流動人口應同時滿足合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)并連續(xù)繳納社保兩項條件，其申領條件明顯要高于其他地區(qū)，且深圳市要求的時限更高。成都市規(guī)定滿足多項條件中的一項即可申領居住證。對比來看，鄭州市和江蘇省的申領條件相對較低，只要流動人口擬在當?shù)亻L期居住即可領取。鄭州市要求提供居住地址證明和就業(yè)證明即可領取居住證，江蘇省則要求僅提供居住證明即可。對于未達到申領居住證要求的流動人口，除成都市外，其余四個城市均規(guī)定應申報居(暫)住登記。成都市要求擬居住一個月以上的應辦理臨時居住證。整體來看，當前特大城市申領居住證的門檻仍相對較高，而部分省市以“廣覆蓋”為目標，已大大降低了申領門檻。

其次，在憑居住證享受的福利方面，2014年發(fā)布的《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)對居住證持有人享受的基本公共服務和便利做出了規(guī)定。根據(jù)《辦法》，持證人在居住地能夠享受免費接受義務教育、平等就業(yè)等九項基本公共服務，以及機動車登記、申領機動車駕駛證等六項便利。當前，大多數(shù)流動人口已能夠享受其中規(guī)定的一些基本公共服務及證照辦理等便利，但也有部分公共服務在各地有一定差異，本文主要對五個省市在這些方面的差異進行比較。從表2來看，五個省市對流動人口最為關心的子女教育問題均做出了政策安排。其中，上海市和江蘇省規(guī)定流動人口只要持有居住證，其子女就可在當?shù)亟邮芰x務教育。深圳市和成都市則要求當持證人滿足規(guī)定條件之后才可享受這一權益。五個省市均沒有放開在當?shù)貐⒓痈呖嫉臋嘁妫虾Ｊ泻徒K省規(guī)定，滿足一定條件后，持證人隨遷子女可獲得在當?shù)貐⒓痈呖嫉馁Y格。在就業(yè)服務和法律援助方面，部分省市做出了明確的規(guī)定，且基本沒有設置門檻，只要持有居住證即可以享受。在住房公積金使用方面，上海市規(guī)定持有居住證即可以享受相關服務，鄭州市要求持證人應滿足特定條件后才可享受這一服務，其余省市未做明確規(guī)定。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，五個省市的居住證制度設計均體現(xiàn)了“梯次漸進式”福利享受機制，均規(guī)定當持證人達到一定標準或符合相關條件之后，可進一步享受更多的福利待遇。

最后，在居住證轉為常住戶口政策方面，當前只有上海市和深圳市出臺了明確的入戶政策。整體來看，居住證轉為常住戶口體現(xiàn)出規(guī)模越大、經(jīng)濟發(fā)展越好的城市，要求條件越高的特點。從各地相關規(guī)定來看，居住證轉為常住戶口主要考察的方面比較一致，基本圍繞持證人的合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)居住年限、參加當?shù)厣鐣ｋU年限等。

從以上對比中可以看到不同地區(qū)居住證制度設計既存在很大差異，但也有一些相似之處。首先，其差異主要體現(xiàn)在申領條件、居住證轉為常住戶口等“門檻”的政策規(guī)定方面。從申領條件來看，特大城市的申領條件相對較高。上海市、深圳市等均要求同時符合穩(wěn)定居住和連續(xù)繳納社會保險費等，而鄭州市、江蘇省等則僅需提供居住證明和(或)就業(yè)證明即可。從落戶政策來看，上海市的條件要求最為嚴苛，必須同時達到多項條件才能夠申請轉為常住戶口。相較而言，深圳市實行的積分入戶制則較為寬松。其次，各地的相似之處主要體現(xiàn)在享受福利待遇的政策以及積分入戶制度設計等“機制設計”方面。從享受的福利待遇來看，五個省市都制定了“梯次漸進式”機制，持證人憑居住證僅能夠享受基本的公共服務，但隨居住、繳納保險等條件的提高享受的福利待遇水平也隨之提高。在入戶制度設計方面，雖然成都市、鄭州市和江蘇省當前僅出臺了指導意見，但大多已經(jīng)明確要實行積分入戶制，從考察的主要指標來看，除上海市外，其余四個地區(qū)的考察范圍也都較為一致?？偨Y來說，各地的居住證制度可以概括為“門檻”高低不同，但“機制設計”思路相似。

三、居住證制度改革面臨的瓶頸性問題及成因

(一)居住證制度改革面臨的瓶頸性問題分析

居住證制度實踐中暴露出眾多深層次的問題亟待關注和解決，且居住證制度在全國范圍內(nèi)的推廣實行仍面臨諸多阻礙。

1.部分地區(qū)申領條件偏高。提高對流動人口的覆蓋面，是發(fā)揮居住證制度的服務和管理功能的重要基礎。而當前一些地區(qū)存在申領條件偏高的問題。合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)是大多數(shù)城市的申領要求。但據(jù)中國流動人口發(fā)展報告顯示，流動人口有相當比例就業(yè)于私營部門或從事個體經(jīng)營，這些工作大多并不簽訂就業(yè)合同，也無法為流動人口繳納社會保險。且很多低收入流動人口選擇租住在違章建筑等低成本的住房內(nèi)，也很難提供租房合同。這就使相當部分流動人口無法達到申領居住證的準入條件。然而，這些“雙無”類流動人口恰恰又是最需要加強屬地化管理、服務的那一部分。申領條件偏高還使得政府部門無法掌握常住人口信息，因此申領條件的偏高大大制約著居住證制度功能的實現(xiàn)。

2.各地居住證承載的福利與國家相關規(guī)定的銜接問題。由前面分析可知，當前各地居住證承載的福利存在一定差異?！毒幼∽C管理辦法(征求意見稿)》中提出的基本公共服務在一些地區(qū)還不能憑居住證全部享受，其中最主要的就是義務教育和使用住房公積金等公共服務。這其中存在著居住證申領門檻高低與憑證享受福利待遇多寡的矛盾問題。對于特大城市而言，若根據(jù)國家規(guī)定，憑證就可以享受規(guī)定的各項服務，那么為避免財政負擔增加、人口繼續(xù)膨脹等后果，特大城市很可能會選擇提高申領居住證的門檻;然而，若提高申領門檻，那么能夠憑居住證才可享受的其他公共服務，非持證人也就不再能夠享受，這勢必會給流動人口造成更多不便。因此，如何科學合理地制定國家層面的法律法規(guī)，對居住證制度在全國的推行具有重要影響。