近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。這項(xiàng)改革力爭(zhēng)在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全國(guó)省以下環(huán)保部門按照新制度運(yùn)行。

“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是一個(gè)帶有根本性、全局性的重大改革舉措。”環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理制度改革工作小組辦公室主任葉民說，垂改從改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制障礙，標(biāo)本兼治加大綜合治理力度，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。

垂改是“底盤性”的制度改革，動(dòng)體制、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員

“我國(guó)以塊為主的地方環(huán)保管理體制，導(dǎo)致一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。”環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理制度改革工作小組辦公室副主任吳舜澤說，綜合起來存在“4個(gè)突出問題”：難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任;難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù);難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求;難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

吳舜澤告訴記者，垂改后，市級(jí)環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，雖然仍為市級(jí)政府工作部門，但主要領(lǐng)導(dǎo)均由省級(jí)環(huán)保廳(局)提名、審批和任免，避免地方干擾。而縣級(jí)環(huán)保局將直接調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理，其人財(cái)物及領(lǐng)導(dǎo)班子成員均由市級(jí)環(huán)保局直管。

《意見》從三個(gè)層面破解地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的干預(yù)：體制上，省級(jí)環(huán)保部門直接管理市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效;市級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。保障上，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門的人財(cái)物管理在市級(jí)。領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳(局)主管。

“垂改是‘底盤性’的制度改革。” 吳舜澤說，與一般的、單項(xiàng)的、單純的制度改革不同，垂改要?jiǎng)芋w制、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革。同時(shí)，垂改也涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

事業(yè)編制的縣環(huán)保局將逐步轉(zhuǎn)化為行政單位

在一些地方，基層環(huán)保隊(duì)伍在能力建設(shè)上存在諸多不足，甚至經(jīng)費(fèi)、著裝、編制等都得不到保障。記者此前在貴州采訪時(shí)，環(huán)保執(zhí)法人員著裝不規(guī)范，形象有悖于一支執(zhí)法“正規(guī)軍”。“全國(guó)有100多個(gè)縣級(jí)環(huán)保局是事業(yè)局，100多個(gè)縣級(jí)環(huán)保局是合署局，名不正言不順導(dǎo)致很多尷尬。”吳舜澤透露。

《意見》提出，要統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問題，不斷提高專業(yè)水平，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)威性。

“目前還是事業(yè)性質(zhì)、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局將逐步轉(zhuǎn)化為行政單位。”吳舜澤說，規(guī)范性文件將出臺(tái)，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法測(cè)管協(xié)同，配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。建立運(yùn)行大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提高信息化水平和共享水平。

首提環(huán)保責(zé)任清單，強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任

有人擔(dān)心，垂改后，地方環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級(jí)政府。對(duì)此，吳舜澤表示，垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，而是要強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任。

《意見》明確地方黨委政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求，并加強(qiáng)監(jiān)督;制定相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單并嚴(yán)格落實(shí)，依法追責(zé);省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，經(jīng)省政府授權(quán)，落實(shí)對(duì)市級(jí)縣政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任。

“這是中央文件層面首次提出制定并落實(shí)環(huán)保責(zé)任清單。”吳舜澤說，地方黨委和政府及其相關(guān)部門管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保，避免責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊等問題。

吳舜澤透露，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個(gè)省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，開展了改革實(shí)施方案起草等前期準(zhǔn)備工作。