(一)審計暴露六大體制問題

(1)預(yù)算制度出現(xiàn)“黑洞”。審計報告顯示大量預(yù)算外資金，上年累計結(jié)余資金以及“小財政部”(國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等也有預(yù)算分配權(quán)的部門)可分配預(yù)算資金等未列人財政預(yù)算，成為監(jiān)督盲區(qū)，容易滋生腐敗。

(2)轉(zhuǎn)移支付制度有待規(guī)范。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員劉鶴章將其概括為三大問題：不公開；不公正；缺乏效率。

(3)投資體制急需提高效益。目前部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公路、水利等項目投資存在項目未按期建成投產(chǎn)；已建成項目運營效果差；工程質(zhì)量存在重大隱患；擠占挪用建設(shè)資金及損失浪費等諸多問題。

(4)監(jiān)督體制存在嚴(yán)重漏洞。我國的監(jiān)督制度不可謂不多，然而，如此不留情面地揭發(fā)中央部委和地方政府的問題，觸動體制痛處的，卻是在國務(wù)院部委中排名靠后的審計署。這不得不引起政府對完善權(quán)力監(jiān)督的深思。

(5)問責(zé)制度未落到實處。對公共部門經(jīng)濟活動的監(jiān)督，僅僅依靠審計部門“探雷”是不夠的，還必須有紀(jì)檢監(jiān)察部門的“排雷”活動跟進(jìn)。

(6)政務(wù)公開制度有待完善。對一些與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)的部門和單位，要通過實行辦事公開增強辦事的透明度，更好地接受社會監(jiān)督，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。

“審計風(fēng)暴”為當(dāng)前的政務(wù)公開工作找到了一個新的突破口。專家認(rèn)為，如果政府能借此機會，打破權(quán)力暗箱運行，問題內(nèi)部解決的官場陳規(guī)，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那么必將大大推動我國依法行政的進(jìn)程。

(二)審計問責(zé)體系需實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)型

審計結(jié)果的公開發(fā)布，使得公眾在對審計制度公開透明感到欣慰的同時，也產(chǎn)生了某種焦慮與疑惑：為何審計年年有，問題依舊多?審計是否會變成橡皮圖章，在年年重復(fù)的審計中變得乏味而單調(diào)，卻絲毫無法觸及利益相關(guān)者的皮毛?審計如何將數(shù)據(jù)調(diào)查與問責(zé)力度結(jié)合起來，構(gòu)成具有中國特色的、又符合國際審計規(guī)律的強大監(jiān)控武器?

事實上，這些問題的存在，并不在審計本身，而在于審計背后的問責(zé)體系建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急，是要研究制定一個能夠涵蓋所有相關(guān)責(zé)任人、對所有領(lǐng)導(dǎo)干部都適用的、從政治和道義及法律各個層面實施多重問責(zé)的問責(zé)程序性規(guī)定。

傳統(tǒng)審計問責(zé)體系的第一大轉(zhuǎn)型，應(yīng)是從行政問責(zé)轉(zhuǎn)向法律問責(zé)。相對于法律問責(zé)，行政問責(zé)帶有太多的彈性或不確定性，容易留有操縱空間。審計署曾經(jīng)于2006年3月29日公布了2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正結(jié)果。據(jù)悉，審計署向有關(guān)主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察、司法機關(guān)移送各類案件線索114起，213人受到處分，而僅僅有76人被依法逮捕、起訴或判刑。法律追究一般要堅持誰違法誰擔(dān)責(zé)的原則，具有直接的目標(biāo)性，并且給當(dāng)事人帶來的懲罰力度要高于行政問責(zé)，可以彌補行政追究的空當(dāng)與不足。加大法律事后懲戒在審計中的介入，能夠起到足夠的事前威懾作用。

審計問責(zé)體系的第二大轉(zhuǎn)型，應(yīng)該是從組織問責(zé)走向個人問責(zé)。在審計報告中，我們更多看到的是“某某行政部門挪用資金、違規(guī)收費”等等。盡管近年來對于個人責(zé)任追究的數(shù)量在提升，但質(zhì)量卻未有突破——相對動輒數(shù)以億計的嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，一兩百人受到追懲遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時，這些行為雖然從形式上講是帶有組織性、系統(tǒng)性的預(yù)謀行為，但實施者是一個個具體的人。實施全面問責(zé)一個最起碼的條件，就是“法無例外”，即應(yīng)堅持權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)的原則，確保所有相關(guān)責(zé)任人都受到應(yīng)有懲處，避免責(zé)任追究中“追下不追上”，追執(zhí)行者不追決策者，追當(dāng)事人不追管理者，乃至出現(xiàn)“丟卒保帥”現(xiàn)象。具體化的個人問責(zé)效果，大而全的組織問責(zé)無法替代。審計問責(zé)體系的第三大轉(zhuǎn)型，來自行為問責(zé)到后果問責(zé)的突破。用公款炒股、考試費不上繳，不過是“行為過錯、影響不好”，但按照后果論，其巨大財政款項挪用甚至“失蹤”，已經(jīng)深刻危害到國民經(jīng)濟的良性發(fā)展、政府運作的有效性，更帶來各要害部門違紀(jì)違法行為的大量存在。行為問責(zé)與后果問責(zé)兩者之間，存在一種遞進(jìn)關(guān)系。行為問責(zé)是前提和基礎(chǔ)，是追究責(zé)任的一種快速反應(yīng)方式，而后果問責(zé)為進(jìn)一步紀(jì)律追究和法律追究掃清障礙。

從行政問責(zé)轉(zhuǎn)向法律問責(zé)，是問責(zé)程度的加深；從組織問責(zé)走向個人問責(zé)，是問責(zé)范圍的擴大；行為問責(zé)到后果問責(zé)的突破，則是問責(zé)效率的提升。扭轉(zhuǎn)“審計悖論”需實現(xiàn)問責(zé)三大轉(zhuǎn)型，才可能扭轉(zhuǎn)目前審計與問責(zé)脫節(jié)的困境。

(三)我國國家審計體制改革的基本思路

1．審計體制的調(diào)整

對我國的審計體制，一種評價是：行政型模式的獨立性還有不足之處，它具有更濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。以問責(zé)政府為導(dǎo)向時，審計面臨難以解決的矛盾，即在財政“同級審”條件下，審計向同級政府問責(zé)，缺乏必要的獨立性，可能使問責(zé)流于形式。盡管在改革現(xiàn)行審計體制方面有許多的呼聲，但不得不予考慮的問題是，我國社會的民主化基礎(chǔ)比較薄弱，人大制度尚不完善，社會轉(zhuǎn)型時期的不確定因素較多，修改現(xiàn)行《憲法》存在程序上、時間上的障礙，因而，至少在近期內(nèi)還不能對審計體制做出重大的調(diào)整。那么，出路在何處呢?以審計機關(guān)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”取代現(xiàn)行的地方審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”是一個相對比較可行的方案。我國尚處在體制轉(zhuǎn)軌時期，計劃經(jīng)濟所造就的中央集權(quán)制管理以及大一統(tǒng)的人文思想仍將支撐著強勢政府的格局，這使問責(zé)一級政府存在著難以克服的困難。如果實現(xiàn)了“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，就可以較好地解決“同級審”獨立性不足的問題，同時在較大程度上能夠節(jié)約制度改革的成本。在實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的條件下，審計經(jīng)費全部由中央預(yù)算解決，切斷地方審計機關(guān)與地方政府的經(jīng)濟聯(lián)系，保證以充分的資源支持獨立的監(jiān)督。

2．審計職責(zé)的轉(zhuǎn)變

根據(jù)我國《審計法》(1994)對審計機關(guān)職責(zé)的規(guī)定，基本上局限在只見“事”(財政收支、財務(wù)收支)、不見“人”(作為機構(gòu)的法人與自然人)的層面上。

從國家治理的高度來看，國家審計，應(yīng)走出“賬簿”的本位觀。不僅僅考慮財政財務(wù)信息真實性的評價，更應(yīng)看到具有較高層次的“受托責(zé)任”；未來的國家審計，應(yīng)從財政財務(wù)責(zé)任評價，發(fā)展到對行政責(zé)任的評價，“服務(wù)吏治”成為審計領(lǐng)域最耀眼的“亮點”。由于“治國者必先治于民”，對政府以及官員的監(jiān)督必然成為治國的核心問題?；趪抑卫淼膶徲嬛贫?，必須從問責(zé)意義上將對政府(一級組織)以及其官員的審計監(jiān)督列入基本職責(zé)。

3．審計權(quán)限的轉(zhuǎn)型

在我國采用“行政型模式”的審計體制下，審計機關(guān)像其他政府所屬部門一樣，擁有多種行政處理處罰權(quán)。當(dāng)審計作為國家的一種行政職能后，就天然性地將審計約束政府的權(quán)力弱化；審計所獲得的是政府可能提供的更多的社會資源與工作便利，所失去的是監(jiān)督政府的固有剛性。審計充當(dāng)政府財政“拾遺補漏”的工具，靠查“違紀(jì)資金”、“收繳”、“罰沒”手段彌補財政管理的不足。盡管“審計風(fēng)暴”推動了問責(zé)政府的進(jìn)程，但在政府體系內(nèi)所實行的對審計的管理在某種程度上抵消了審計本來的功效，使問責(zé)政府的影響力降低。

審計權(quán)限的轉(zhuǎn)型，重點應(yīng)放在：(1)將以對部門的處罰為主變?yōu)橐詫ω?zé)任官員的處罰為主，徹底鏟除產(chǎn)生違規(guī)行為的根源；(2)將重視處罰權(quán)的運用轉(zhuǎn)變?yōu)橹馗纳七\行機制，從重審計查處違規(guī)的成果轉(zhuǎn)變?yōu)橹赝晟乒芾淼闹贫?，將事后的消極查處變?yōu)楣矙C構(gòu)應(yīng)有的事前的積極服務(wù)；(3)將重行政手段的使用轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、立法與司法手段的并重，既要考慮行政處罰，又要考慮立法的完善、司法的介入等。(4)其他，如廣泛運用審計信息發(fā)布權(quán)，充分利用公眾信息尋找審計線索權(quán)等，。都應(yīng)得到重視。

4．審計資源的整合

在審計機關(guān)按專業(yè)化分工實施審計項目的條件下，似乎涉及問責(zé)政府的工作僅由少數(shù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)來完成，這是一種誤解。審計一級政府的財政收支可以問責(zé)政府，而審計政府行政負(fù)責(zé)人以及政府各部門的財務(wù)收支，同樣能夠問責(zé)政府。事實上，在對國有企業(yè)審計中，針對國家產(chǎn)業(yè)政策、資產(chǎn)管理政策、市場監(jiān)管政策、人事管理政策、稅收管理政策和財務(wù)會計制度等方面在企業(yè)中所表現(xiàn)出的重大失誤(尤其是面上的問題)，均可以問責(zé)于政府。從這個意義上講，問責(zé)政府的審計功能，并不局限于個別審計部門。問題是，應(yīng)當(dāng)如何整合分布在審計機關(guān)各個部門的相關(guān)資源?？梢钥紤]的方案是：建立一個專門辦理問責(zé)政府業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)整理相關(guān)資料，尋找法律依據(jù)，撰寫專項報告，協(xié)調(diào)內(nèi)外各個方面的關(guān)系。建立在規(guī)范的業(yè)務(wù)流程、單一的信息出口、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理之上的問責(zé)政府的工作，應(yīng)當(dāng)更有效率，更易于采信。

在進(jìn)行審計資源整合時，不應(yīng)忘記對外部相關(guān)資源的合理、充分利用。審計公告制的推行，可以通過媒體輿論的壓力，推動問責(zé)程序的進(jìn)一步實施；審計信息透明化，可以引起公眾對審計結(jié)果的關(guān)注，有利于獲取某些新的審計線索；設(shè)置審計機關(guān)與人大的定期溝通制度，可以獲得更多的外部支持。如果審計機關(guān)能夠更多地挖掘內(nèi)部與外部的審計資源，就可能更有力地支持問責(zé)政府工作。