“如果說《憲法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助產(chǎn)法’，是一個‘助產(chǎn)士’，它幫助母親生出很多健康活潑的孩子?！?月17日，在中國法學會組織召開的《中華人民共和國立法法修正案(草案)》立法研討會上，中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務副秘書長馮玉軍形象地說。

為了適應立法工作遇到的一些新情況、新問題，不久前，這位“助產(chǎn)士”迎來“手術(shù)”——十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了《立法法》修正案草案。這也是該法自2000年頒布施行14年來的首次修正。

修改有哪些重點和難點?回應了哪些質(zhì)疑?還存在哪些不足?研討會上，十余位立法學、憲法學、行政法學、法理學等領(lǐng)域的專家學者提出看法和建議。

紅頭文件要不要納入《立法法》調(diào)控?

對地方立法權(quán)的“放”，是此次《立法法》大修的亮點之一。草案擬將原來49個“較大的市”獨享的地方立法權(quán)，下放給全部282個“設(shè)區(qū)的市”。但不少專家認為，這一亮點還不夠。

“這次擴容，很多人都歡呼雀躍?！瘪T玉軍說，但地方立法權(quán)的標準不盡合理。“比如廣東的中山市和東莞市，它們不是設(shè)區(qū)的市，但GDP在全國都是數(shù)得上的。而按照這個立法修正案，卻沒有立法權(quán)?！瘪T玉軍說，相反，一些設(shè)區(qū)的市，GDP很低，卻有立法權(quán)。馮玉軍認為，這“說不過去”。

馮玉軍還提到，像北京的海淀區(qū)、朝陽區(qū)這樣的“大區(qū)”，人口數(shù)量不次于其他設(shè)區(qū)的市，也不次于一些較大的市，給不給它立法權(quán)，也應該被考慮。

“增加地方立法權(quán)的標準是什么?是根據(jù)這個地方的人口規(guī)模，還是按照經(jīng)濟總量?”中共中央黨校政法部教授、立法學研究會常務理事封麗霞也表示，到底怎樣來進行設(shè)計，此前一直沒有達成比較好的共識。

“現(xiàn)在把立法權(quán)擴大到了設(shè)區(qū)的市，我覺得力度還不太大?！?封麗霞說，雖然一些地方?jīng)]有立法權(quán)，但會有很多紅頭文件。她認為，應該把紅頭文件也納入到《立法法》調(diào)控的范圍內(nèi)。

“縣級政府靠什么來管理?基本上是靠紅頭文件?！绷⒎▽W研究會常務秘書長劉一杰也指出了這個問題?！翱h級政府是和老百姓接觸最多的，縣官是最難當?shù)?，他有很多事情直接和老百姓接觸，但是他卻沒有立法權(quán)?！?/P>

馮玉軍認為，在實踐中，縣級政權(quán)起的作用非常重大，“對老百姓來講就是天。”因此，他提出，地方立法權(quán)的“放”，甚至可以擴大到縣。

但中國政法大學教授、立法學研究會常務理事舒國瀅則擔心，擴權(quán)，可能會給法律的統(tǒng)一性帶來沖擊?！拔覀儑椰F(xiàn)在多頭立法、多部門立法的問題還沒解決好，一旦把權(quán)力下放，會帶來什么問題，需要做好評估?！?/P>

此外，舒國瀅還提出另一個擔心：擴權(quán)，會不會形成地方法律保護主義?

“地方可能會通過立法的方式，擴充自己的利益，保護自己的特有權(quán)利，這個也要思考清楚。” 舒國瀅說，放到什么層次，是個大問題，絕不是簡單的放。

問題法律誰有權(quán)提起撤銷?

那么，是否有辦法防止地方法律保護主義的形成?不少專家提出，可以通過加強立法監(jiān)督的途徑來解決。

“如果立法監(jiān)督不完善的話，依法立法，防止立法的本位主義，防止地方保護主義，防止立法沖突，在很大程度上只是比較美好的想象?！狈恹愊颊f。

令封麗霞感到遺憾的是，此次修改中，雖然有強化備案審查相關(guān)的闡述，但還是沒有專門的立法監(jiān)督機構(gòu)，對立法進行比較專業(yè)的、全方位的制約。

此外，她認為，立法的民主參與、公開，也可以做得更實一些。

雖然修正案中對立法聽證做了比較細致的描述，但封麗霞認為，還應該進行制度化的設(shè)計。另外，她認為，立法提案權(quán)的主體也可以適當擴大范圍。“比如一定數(shù)量的普通公民，如10萬、20萬的公民，共同提出一個議案，是不是就可以有提案的權(quán)利?”

中國法學會研究部副主任彭伶則提出，如何撤銷一些不合適的立法，也要有更細致的規(guī)定。“很多地方規(guī)章，都是在具體案件中發(fā)現(xiàn)有問題。誰有權(quán)來提起撤銷?公民個人可不可以?這些都需要解釋清楚。”

彭伶認為，立法的撤銷還應該設(shè)定時間限?！叭绻麤]有期限，也許等到撤銷的時候，這個案子已經(jīng)結(jié)束了，公民個人的權(quán)益也已經(jīng)受到了損害。”

中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務理事王軼提出，為了督促人大常委會的組成人員和人大代表積極行使職權(quán)，他們在常委會討論法律制定修改時的發(fā)言，包括人大代表討論的發(fā)言，都應該公布。“只要沒有涉及到國家機密、個人隱私，都應該公布，供大家查閱，或者在相關(guān)的媒體上予以報道?！?王軼認為，這也有利于督促常委和人大代表，在涉及到國計民生的重要法律制定時，踴躍地表達自己的意見和主張。

行政立法權(quán)和人大立法權(quán)應明確界定

除地方立法權(quán)擴容外，嚴格控制授權(quán)立法，也被視作是此次立法法草案的另一亮點。但研討會上，不少專家認為，權(quán)限劃分的問題還有待進一步解決。

“《立法法》也被稱為‘小憲法’，最關(guān)鍵的問題是要完成立法體制的構(gòu)建，而立法體制的核心問題，就是立法權(quán)限的劃分。”封麗霞說，由于立法權(quán)限的劃分不是很清晰，導致很多立法的混亂。而此次修改中，人大和行政機關(guān)的權(quán)限仍然沒有劃分清楚。

“行政立法權(quán)的膨脹和人大立法權(quán)的弱化，是大家有目共睹的現(xiàn)象?！狈恹愊颊J為，要充分發(fā)揮人大民主立法，并明確界定國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的立法權(quán)限。

“《立法法》修改要解決哪些重點問題?是立法的質(zhì)量問題，還是立法權(quán)限不清的問題?是程序不細的問題，還是技術(shù)不高的問題?或者是監(jiān)督、撤銷等等這些不可操作的問題?”中國社科院法學所所長、立法學研究會副會長李林認為，修改必須先明確指導思想，才能防止出現(xiàn)沒有輕重緩急、主次之分的局面。