【政策背景】

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議2013年12月12日至13日在北京舉行。會(huì)議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。其中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，打造高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)產(chǎn)城融合，將城鎮(zhèn)化作為拓展農(nóng)民就業(yè)的重要空間。中央強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

【問題表現(xiàn)】

1.觀念錯(cuò)位。

首先，在價(jià)值取向上，“以物為本”的理念主導(dǎo)一切。不少地方將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面地理解為城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，忽視“新增城鎮(zhèn)人口如何安居樂業(yè)”、“在城鎮(zhèn)人口不斷增加的同時(shí)，如何完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)”等民生問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的扭曲性發(fā)展。

其次，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義認(rèn)識(shí)不夠。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的全面的現(xiàn)代化，包括人的思想觀念、價(jià)值追求、生活方式、知識(shí)結(jié)構(gòu)等等的現(xiàn)代化。但很多人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是把原來屬于鄉(xiāng)村的地域劃入城鎮(zhèn)空間，導(dǎo)致“偽城鎮(zhèn)化”、“半城鎮(zhèn)化”和“空心城市化”現(xiàn)象突出。

再次，把城鎮(zhèn)化理解為房地產(chǎn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開發(fā)。城鎮(zhèn)化建設(shè)期間，很多地方為確保政績(jī)，過度依賴于土地財(cái)政，不惜一切代價(jià)建設(shè)房地產(chǎn)業(yè)，催生地產(chǎn)泡沫，出現(xiàn)了一些“鬼城”“空城”現(xiàn)象。

2.體制落后。

第一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約新型城鎮(zhèn)化。一是原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的戶籍制度阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)落戶，無法順利實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變;二是城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度，讓流動(dòng)頻繁的農(nóng)民很難異地報(bào)銷“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！钡雀鞣N社會(huì)保險(xiǎn)，輸出地與輸入地之間的銜接制度沒有完善。

第二，農(nóng)村土地制度改革滯后。農(nóng)民承包地和宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)分配問題多，城鎮(zhèn)化只能局限于“要地不要人”、“要人手不要人口”的模式，不利于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

第三，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮財(cái)政和稅收的導(dǎo)向與扶持作用偏弱。公共服務(wù)的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不健全，流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出，很少實(shí)行政府轉(zhuǎn)移支付的額度與地方已經(jīng)吸納的流動(dòng)人口數(shù)量掛鉤;農(nóng)民市民化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，缺乏中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對(duì)農(nóng)民市民化成本分?jǐn)偟目傮w設(shè)計(jì);人口增加沒帶來稅收增加，間接稅收(企業(yè)繳納的增值稅等)向直接稅收(個(gè)人繳納的房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅等)的轉(zhuǎn)變少。

第四，省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)等五個(gè)層級(jí)的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理模式，使得大城市和中心城市快速擴(kuò)張，中小城市與小城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)混亂，難以獲得充足的公共資源和享有充分的公共管理職能，不利于大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，GDP變成考核政府的主要手段，服務(wù)型政府變?yōu)榻?jīng)營性政府，政府官員盲目追求GDP，與民爭(zhēng)利，與企業(yè)爭(zhēng)利;干部任期太短(不少任期不到兩年)，前后任官員執(zhí)政意圖缺乏連續(xù)性，與區(qū)域發(fā)展周期不匹配。

3.規(guī)劃混亂。

一是沒有明確的目標(biāo)和方向，總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等統(tǒng)籌銜接不夠，難以形成分工明確、布局科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系和空間格局。

二是群眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃了解不夠，支持力度不大，規(guī)劃實(shí)施剛性不足。

三是存在以權(quán)代規(guī)現(xiàn)象，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種做法，換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃不斷更改，城建項(xiàng)目不斷推倒重來，造成嚴(yán)重的資源與資金浪費(fèi)。

四是不注重特色設(shè)計(jì)，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間分工協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，人口、產(chǎn)業(yè)聚集能力較弱。

4.質(zhì)量低下。

第一，城鎮(zhèn)化水平滯后于非農(nóng)業(yè)化水平。城鎮(zhèn)不僅是第二產(chǎn)業(yè)的聚集地，同時(shí)也是第三產(chǎn)業(yè)的聚集地，不僅是農(nóng)民轉(zhuǎn)向工業(yè)就業(yè)，也是農(nóng)民轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)就業(yè)。城鎮(zhèn)化過程是非農(nóng)化的過程，其主力軍——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但其身份還是農(nóng)民，就業(yè)極不穩(wěn)定，更換工作和就業(yè)地點(diǎn)的頻率高，破壞了良性的勞資關(guān)系，無法形成一個(gè)穩(wěn)定的階層，不利于社會(huì)融合和社會(huì)互動(dòng)，對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展影響很大。

第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和發(fā)動(dòng)機(jī)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間表現(xiàn)形式和促進(jìn)器，理想的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，二者協(xié)調(diào)發(fā)展。我國長(zhǎng)期實(shí)行重工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，吸納勞動(dòng)力就業(yè)較少，再加上戶籍、社保等制度安排，人為地限制了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使城鎮(zhèn)化的質(zhì)量大打折扣。

第三，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展緩慢。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)，同步發(fā)展的過程。隨著越來越多的人口涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)村以留守老人和留守兒童為主，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入不足，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的發(fā)展差距加大。

第四，發(fā)展空間失控，出現(xiàn)用地粗放、土地閑置、開發(fā)時(shí)序和用地功能混亂等問題。我國采取層層下?lián)艿姆绞椒峙浣ㄔO(shè)用地指標(biāo)，在這一過程中，爭(zhēng)取更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)成為各級(jí)政府城市建設(shè)的重要目標(biāo)，導(dǎo)致一些地區(qū)盲目圈地，甚至圈而不用，囤積土地。

5.資源耗費(fèi)。

第一，土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生資源錯(cuò)配和浪費(fèi)并存的現(xiàn)象，耕地保護(hù)制度有待完善。我國耕地資源呈現(xiàn)人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少的基本特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化過程中，耕地保護(hù)制度還沒有上升到維護(hù)社會(huì)公共利益和公共安全的高度，保護(hù)目標(biāo)限于保障糧食安全，保護(hù)范圍有待擴(kuò)大，存在重城市管制、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制、輕非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵(lì)的傾向。

第二，水決定城市的存亡，我國大部分城鎮(zhèn)存在“缺水”問題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，由于人口和用地的爆發(fā)式膨脹，水資源利用更是緊張。

第三，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，電、石油、燃?xì)狻⒚旱饶茉春偷V產(chǎn)資源消耗水平快速提升，亟需調(diào)整城鎮(zhèn)的能源結(jié)構(gòu)。

6.生態(tài)污染。

第一，工業(yè)化水平不斷提高，城市基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后。

第二，工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和日常生活所消耗的自然資源以及排放廢棄物的數(shù)量，超過了自然環(huán)境的凈化能力，生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞。

第三，開發(fā)建設(shè)忽視立體交通體系、污水收集管網(wǎng)、城市垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，擠壓綠色空間，以致交通擁堵、城市內(nèi)澇、廢水排放等“城市病”問題突出;生態(tài)產(chǎn)品供給能力薄弱，空氣、水、土壤等與人民群眾生活相關(guān)的生態(tài)環(huán)境承載力過大。

7.文化破壞。

建設(shè)過程中不重視歷史文化的傳承和創(chuàng)新，城鎮(zhèn)文化破壞嚴(yán)重。大規(guī)模的建設(shè)往往伴隨著舊城改造和老城拆遷，由于對(duì)歷史上留存的建筑、遺跡，及形成的城市景觀、街區(qū)風(fēng)貌和空間形態(tài)缺乏足夠的尊重和保護(hù)，新建過程中規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)又不注重歷史文化的創(chuàng)新性傳承，致使大量的歷史留存毀掉，文化遺跡消失，城市的歷史感消失。2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家文物局聯(lián)合開展的首次國家歷史文化名城保護(hù)工作大檢查顯示，全國119個(gè)國家級(jí)歷史文化名城中，13個(gè)名城已無歷史文化街區(qū)，18個(gè)名城僅剩一個(gè)歷史文化街區(qū)，一半以上的歷史文化街區(qū)已經(jīng)面目全非。

8.融資瓶頸。

第一，地方投融資問題還未納入國家統(tǒng)一規(guī)劃和制度安排，信貸支持政策、銀行監(jiān)管政策等與城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求、建設(shè)周期、投資風(fēng)險(xiǎn)控制等難以匹配。

第二，沒有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機(jī)制，直接融資渠道有限，融資方式仍以銀行貸款為主，還款來源還是土地收入。

第三，金融體系不健全，政策性金融與商業(yè)性金融界限不清，金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新不足。