【背景鏈接】

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，部署深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的要求，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

2014年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作2014年政府工作報(bào)告時(shí)指出，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶(hù)政策。把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶(hù)籍制度，加快戶(hù)籍制度改革，是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。

——習(xí)近 平

取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，政府應(yīng)理智而勇敢地面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)。

——習(xí)近 平

全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

——習(xí)近 平

推動(dòng)城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民，需要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

——李克 強(qiáng)

[本次戶(hù)籍改革的特點(diǎn)]

一，這次改革是對(duì)戶(hù)籍政策的一次總體調(diào)整，是在中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出全面規(guī)劃后，決定在全國(guó)實(shí)施差別化落戶(hù)政策，這對(duì)合理布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、合理引導(dǎo)人口分布將產(chǎn)生十分重要的作用。

二，戶(hù)籍改革是按照中央全面深化改革的總體部署進(jìn)行的綜合配套改革，與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、土地等方面的改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)。

三，這次改革是對(duì)新型戶(hù)籍制度的一次整體構(gòu)建，還包括統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等多個(gè)方面。

[基本原則]

一是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。就是要立足基本國(guó)情，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)預(yù)期，不急躁、不冒進(jìn)，一定要防止不切實(shí)際、一哄而上。

二是堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿。就是要充分尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，讓他們自主選擇自己的人生道路和職業(yè)發(fā)展方向，不能采取強(qiáng)迫的做法，群眾要不要進(jìn)城、何時(shí)進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城，都要讓群眾自己選擇，堅(jiān)決防止把農(nóng)民“拉進(jìn)城”、“被落戶(hù)”。

三是堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待。就是要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和綜合承載能力，以及提供基本公共服務(wù)的能力，由各地根據(jù)中央的總體要求和政策安排，因地制宜實(shí)施差別化落戶(hù)政策，不分配指標(biāo)，不層層加碼，給地方留有空間。

四是堅(jiān)持統(tǒng)籌配套、提供基本保障。就是要不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶(hù)籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

[改革前戶(hù)籍制度存在的問(wèn)題和困境]

一是阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

戶(hù)籍制度對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的阻礙制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。像中國(guó)這樣的大國(guó)，大城市或者都市圈蘊(yùn)含非常重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。但由于勞動(dòng)力流動(dòng)受阻，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的效益以及大城市和都市圈對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用都沒(méi)能得到充分的發(fā)揮。

二是帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)不和諧問(wèn)題。

社會(huì)不和諧體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，由于沒(méi)有當(dāng)?shù)爻鞘袘?hù)口，外來(lái)勞動(dòng)力在本地勞動(dòng)市場(chǎng)上面臨不公正的待遇，生活滿(mǎn)意度和對(duì)社會(huì)的信任度較低。另一方面，現(xiàn)在農(nóng)村存在大量的留守婦女、老人和兒童，這些留守兒童的學(xué)習(xí)情況、健康情況令人堪憂。

三是極大地制約了中國(guó)的消費(fèi)發(fā)展。

戶(hù)籍制度是制約消費(fèi)的一個(gè)很重要因素?，F(xiàn)在城市里有大量流動(dòng)人口，這個(gè)群體社會(huì)保障上嚴(yán)重缺失，因此他們會(huì)為未來(lái)的養(yǎng)老和醫(yī)療而進(jìn)行儲(chǔ)蓄，在城市里面“掙錢(qián)不花錢(qián)”。

[戶(hù)籍改革的意義]

第一，深化戶(hù)籍制度改革是以人為本和促進(jìn)社會(huì)公平正義的根本要求。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度依靠行政手段制造了一個(gè)國(guó)家兩種戶(hù)口類(lèi)型的公民格局，在這個(gè)格局中不同類(lèi)型戶(hù)籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等，城鎮(zhèn)居民享有的福利保障和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民。因此，當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革，充分體現(xiàn)以人為本的根本要求，使城鎮(zhèn)外來(lái)人口真正享受到與城市居民同等的福利待遇，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更加公平正義、穩(wěn)定和諧、富有生氣的社會(huì)環(huán)境。

第二，深化戶(hù)籍制度改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需要。

勞動(dòng)力作為一種重要的生產(chǎn)要素，通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系規(guī)律有效配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。而我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度限制人口自由遷徙，增加了農(nóng)民進(jìn)入城市的交易成本，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力不能有效地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，客觀上要求建立城鄉(xiāng)一體公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)，取消戶(hù)籍制度對(duì)非戶(hù)籍人口的就業(yè)歧視，消除目前普遍存在的人戶(hù)分離現(xiàn)象，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力能夠順利向城市轉(zhuǎn)移定居。此外，與戶(hù)籍制度緊密相關(guān)的農(nóng)村土地制度，土地要素的市場(chǎng)化、土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義。

第三，深化戶(hù)籍制度改革是積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為達(dá)到52.57%，如果按戶(hù)籍人口來(lái)算，人口城鎮(zhèn)化水平只有35.29%，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。城鎮(zhèn)化水平滯后的原因在很大程度上與戶(hù)籍制度有關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)的戶(hù)籍制度是外來(lái)人口進(jìn)入城市的一大障礙，即便是已被城鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)、早已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，也難以在城鎮(zhèn)落戶(hù)。這就使得他們?cè)谏矸荨⑸鐣?huì)地位和福利待遇上與城市居民存在著巨大的差異。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將有效提高我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

第四，深化戶(hù)籍制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能和改善社會(huì)管理的重要舉措。

制定戶(hù)籍管理政策、管理流動(dòng)人口是各級(jí)城市特別是大城市政府的重要職責(zé)。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)政府職能由戶(hù)籍管理向人口管理和人口服務(wù)轉(zhuǎn)變是戶(hù)籍制度改革的重大任務(wù)。這其中，關(guān)鍵是要推進(jìn)城市福利和保障體系改革，加快推進(jìn)福利去戶(hù)籍化，使得城市所有常住人口能夠享受均等化的基本公共服務(wù)。對(duì)于戶(hù)籍制度所具有的加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具價(jià)值，重點(diǎn)應(yīng)在戶(hù)籍之外、著力構(gòu)建多元化的社會(huì)管理手段，防止戶(hù)籍制度被以社會(huì)穩(wěn)定名義而套牢。

[如何進(jìn)行戶(hù)籍制度改革]

第一，要取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度。

長(zhǎng)期以來(lái)﹐以農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口區(qū)分登記公民身份﹐并因此賦予不同公民以不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治權(quán)利﹐是中國(guó)近幾十年來(lái)最大的制度不公平現(xiàn)象之一。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，體現(xiàn)戶(hù)籍制度的人口登記管理功能。消除身份差別﹐實(shí)現(xiàn)全體公民的權(quán)利平等。

第二，推進(jìn)戶(hù)籍改革要因城而異。

有序推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，要實(shí)行差別化落戶(hù)政策，因地制宜、區(qū)別對(duì)待。城鎮(zhèn)發(fā)展有其合適的人口規(guī)模，人口的過(guò)度集中將給城市資源和環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，導(dǎo)致“大城市病”，人口過(guò)度分散不利于城市規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮，造成效率損失。農(nóng)民工市民化需通過(guò)差別化落戶(hù)政策，在大城市和中小城市實(shí)行不同的戶(hù)籍變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶(hù)并享受平等的市民待遇。

第三，推進(jìn)戶(hù)籍改革要因人而異。

要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。對(duì)于長(zhǎng)期留在城市中的一部分農(nóng)民工，優(yōu)先把基本融入城市的“沉淀型”流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為城市居民，使其獲得城市歸屬感。對(duì)于非“沉淀型”流動(dòng)人口，則需要通過(guò)供給基本公共服務(wù)來(lái)保障其基本生存和發(fā)展，并逐步提升這部分流動(dòng)人口融入城市的能力。要通過(guò)提供職業(yè)培訓(xùn)提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識(shí)，降低創(chuàng)業(yè)門(mén)檻和創(chuàng)業(yè)成本。還要加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進(jìn)城農(nóng)民工能夠安居樂(lè)業(yè)。

第四，要擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。

戶(hù)籍本身并無(wú)高下之分，其吸引力往往在于附著在戶(hù)籍之上的諸多福利。正是教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等諸多基本公共服務(wù)的差異，才導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上的不公平。要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，改變過(guò)去城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由戶(hù)籍人口獨(dú)享的局面。通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，推進(jìn)財(cái)政制度、投融資體制等配套改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)從廣度和深度上向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。

第五，要保障轉(zhuǎn)移者權(quán)益。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的同時(shí)，要維護(hù)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，這是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不能隨意剝奪。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，保障農(nóng)民享有土地是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)和土地流轉(zhuǎn)形式的選擇權(quán)，維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。同時(shí)，要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。