時(shí)事背景：

中國(guó)特大城市的郊區(qū)是過(guò)去三十年中國(guó)城市化發(fā)展最快的地區(qū)，也是城市化過(guò)程中最重要的人口導(dǎo)入?yún)^(qū)。大規(guī)模的流動(dòng)人口、市區(qū)導(dǎo)入人口和本地城市化的農(nóng)民混居在一起，給特大城市郊區(qū)的基層治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

評(píng)論分析：

特大城市郊區(qū)基層治理面臨的最大問(wèn)題是對(duì)“流動(dòng)性”的治理。無(wú)論是外來(lái)流動(dòng)人口，還是市區(qū)導(dǎo)入人口，包括城市化過(guò)程中的失地農(nóng)民，他們相對(duì)于原來(lái)的治理架構(gòu)，都屬于新“導(dǎo)入”的群體，他們是原有的治理架構(gòu)所不能包容的，相對(duì)于新建立的治理架構(gòu)，他們也往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的不適應(yīng)性。這些大規(guī)模的導(dǎo)入人口，往往具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

規(guī)模巨大。無(wú)論是流動(dòng)人口，還是市區(qū)導(dǎo)入人口，甚至包括郊區(qū)自身的拆遷安置人口，每年被納入城市郊區(qū)社區(qū)基層治理架構(gòu)下的新增人口，規(guī)模都是十分龐大的。

人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。由于這些人群的來(lái)源非常多元，導(dǎo)入的路徑也很多樣，因此在郊區(qū)就會(huì)出現(xiàn)大量不同類(lèi)型人群交叉居住的現(xiàn)象。

轉(zhuǎn)型期十分漫長(zhǎng)。讓一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)居住在市區(qū)的城市居民在短期內(nèi)適應(yīng)郊區(qū)的生活是一個(gè)非常困難的事情，同樣，讓一個(gè)郊區(qū)的農(nóng)民離開(kāi)他祖祖輩輩生活的村落，在一夜之間就完全適應(yīng)現(xiàn)代城市居民小區(qū)的生活也是不現(xiàn)實(shí)的。還有，對(duì)于那些外來(lái)流動(dòng)人口，他們的市民化過(guò)程可能要比市區(qū)居民的郊區(qū)化過(guò)程、郊區(qū)農(nóng)民的城市化過(guò)程更加漫長(zhǎng)，面臨的困難也更大。

持續(xù)處于流動(dòng)當(dāng)中。對(duì)于大部分遷移人口，他們遷入流入地的過(guò)程并不是一蹴而就的，而往往要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)期的持續(xù)流動(dòng)狀態(tài)，并且他們中的很多人可能會(huì)一直處于持續(xù)流動(dòng)的狀態(tài)當(dāng)中。

對(duì)于這些人群所帶有的這些特征，以及因?yàn)樗麄兊摹傲鲃?dòng)性”而給基層治理帶來(lái)的難題，我們傳統(tǒng)的治理架構(gòu)、治理能力和基層干部的思維習(xí)慣往往都是很不適應(yīng)的，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是治理資源在短期內(nèi)很難到位。在過(guò)去的幾年中，郊區(qū)人口增加非常迅速，由于我們體制的剛性，治理資源的到位往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人口流動(dòng)，據(jù)調(diào)查，上海市基層工作人員人均服務(wù)人口，包括老年人口和流動(dòng)人口，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)最重。

其次是治理架構(gòu)不適應(yīng)。對(duì)于遷移人口，往往都遵循著屬地化的基本理念，試圖在轄區(qū)內(nèi)居民與轄區(qū)外居民之間做出明確的區(qū)分，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行治理。但是這樣一個(gè)治理架構(gòu)最大的問(wèn)題是難以應(yīng)對(duì)這些處于流動(dòng)中的郊區(qū)新居民面臨的問(wèn)題。

第三是治理理念過(guò)于傳統(tǒng)。在農(nóng)村拆遷安置小區(qū)和流動(dòng)人口比較多的小區(qū)，基層治理的一個(gè)核心就是與居民傳統(tǒng)、落后的觀念、習(xí)慣和行為做斗爭(zhēng)，如制止居民的傳統(tǒng)祭祀行為等，并以徹底消滅這些觀念和行為為目標(biāo)。但是這些做法一個(gè)最基本的問(wèn)題是對(duì)轄區(qū)居民本身缺乏應(yīng)有的尊重，尤其是對(duì)轄區(qū)居民現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期性特征缺乏尊重。

為了解決流動(dòng)治理的難題，我們傳統(tǒng)的做法主要有兩點(diǎn)：一是屬地化管理，通過(guò)細(xì)化網(wǎng)格邊界，試圖把所有的成員都安置到具體的網(wǎng)格當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的全覆蓋;二是基于縱向管理理念的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于難以完全限定在同一網(wǎng)格，會(huì)在不同網(wǎng)格之間不停的流動(dòng)和轉(zhuǎn)換的群體，按照縱向管理的理念，把問(wèn)題交給上級(jí)部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)。應(yīng)該說(shuō)，目前大部分村居干部已經(jīng)習(xí)慣了這種屬地化管理和縱向治理的理念，但是這樣做最大的問(wèn)題是信息與監(jiān)管難題始終不能得以解決，治理的效果很不明顯。

為了解決頂層設(shè)計(jì)面臨的信息難題和流動(dòng)治理難題，一方面需要加強(qiáng)郊區(qū)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，更需要引入橫向協(xié)同治理的思想，通過(guò)培養(yǎng)基層干部隊(duì)伍橫向談判的能力，在以下三個(gè)層面做出努力：

在可操作的層面劃清導(dǎo)入地與導(dǎo)出地政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。爭(zhēng)權(quán)卸責(zé)幾乎是縱向治理的最大問(wèn)題，在上級(jí)政府劃定原則之后，把具體的執(zhí)行工作交給導(dǎo)入地政府與導(dǎo)出地政府之間的橫向談判來(lái)解決，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題就可以迎刃而解了。

形成對(duì)“流動(dòng)”進(jìn)行治理的協(xié)同治理能力;只有解決了流入地政府與流出地政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，并且在兩個(gè)政府之間形成一個(gè)持續(xù)的橫向談判機(jī)制，才能在流入地政府與流出地政府之間形成一種對(duì)“流動(dòng)”進(jìn)行治理的協(xié)同治理能力。并且他們還可以通過(guò)對(duì)“治權(quán)”的交易，減少治理成本。

充分調(diào)動(dòng)導(dǎo)入地政府和導(dǎo)入群體內(nèi)部的資源，參與導(dǎo)入群體的治理。協(xié)同治理的核心是資源的交換，通過(guò)橫向談判能力的培養(yǎng)，把導(dǎo)出地政府的治理資源借用到導(dǎo)入地政府，把導(dǎo)入人群內(nèi)部的資源通過(guò)自治和共治的手段充分挖掘，一起參與到導(dǎo)入群體的治理中，將是解決特大城市郊區(qū)“流動(dòng)治理”難題的一個(gè)重要手段。