為實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，切實解決好1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的問題，國土資源部近日會同國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部等部門，聯(lián)合發(fā)布了《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。

2018年基本建立人地掛鉤機制

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》確立了1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的發(fā)展目標，提出探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策。

“建立人地掛鉤機制，既能實現(xiàn)對新型城鎮(zhèn)化的用地保障，也是對土地城鎮(zhèn)化的制約。”國土資源部規(guī)劃司副司長周建春說，“目前，我國城鎮(zhèn)化水平總體還不高，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，不解決人的城鎮(zhèn)化，只有城市規(guī)模的盲目擴大，會造成土地被大量占用和浪費。在全面推進新型城鎮(zhèn)化過程中，必須使城市發(fā)展與人口增長相適應，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質量，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。這就需要建立人地掛鉤機制，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調。”

《實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機制，形成部門聯(lián)動、上下銜接、有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設用地供應制度;到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結構布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高，為如期實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。

實行差別化用地標準

關于進城落戶人口人均用地標準問題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內。據(jù)此，《實施意見》綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，實行差別化的用地標準。

人均城鎮(zhèn)建設用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮(zhèn)建設用地;人均水平在100—150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標準安排;人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農業(yè)轉移人口安排新增建設用地。

周建春表示，綜合考慮東中西部不同地區(qū)經濟社會發(fā)展和自然條件的差異，以及非農業(yè)轉移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據(jù)實際對標準進行適當調整，幅度控制在10%以內。“這一標準既給予各地一定的靈活性，又能夠防止地方調整幅度過大、擠占生態(tài)用地和耕地。”

在土地供應結構方面，周建春提出，要方便進城落戶人口生產生活，優(yōu)先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎設施建設用地，合理安排必要的產業(yè)用地。

周建春介紹，2015—2020年全國新增建設用地總規(guī)模約3900萬畝，其中進城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規(guī)劃編制方法，農村流動人口按照城鎮(zhèn)人均建設用地標準的60%安排用地，1億農村流動人口用地約為720萬畝。因此，從現(xiàn)行規(guī)劃看，土地供應可以滿足進城落戶人口發(fā)展用地需求。

在確保進城落戶人口建設用地需求方面，《實施意見》提出，在土地利用總體規(guī)劃編制中要更加突出進城落戶人口因素，合理確定城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模;在制定三年滾動用地計劃和分解下達年度用地計劃時，充分考慮新型城鎮(zhèn)化和進城落戶人口的用地需求，各省(區(qū)、市)要根據(jù)進城落戶人口專項安排用地指標，確保合理用地需求。

不得以退出“三權”作為進城落戶條件

如何切實保護進城落戶農民的權益，是《實施意見》的重點內容。周建春說，要切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，現(xiàn)階段不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。要充分尊重農民意愿，切實保障其合法權益。

與此同時，也要注意提高農村土地利用效率。結合農村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，鼓勵農村土地經營權規(guī)范有序流轉。規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，通過整理復墾，增加耕地面積。

周建春強調，耕地是我國最為寶貴的資源，“十三五”規(guī)劃確定的18.65億畝耕地紅線，必須守住。在實施人地掛鉤過程中，對已劃定的城市周邊永久基本農田不能隨意占用，要采取跳出去串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，把好山好水好田融入城市、融入市民生活;要堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，建設用地要“管住總量、嚴控增量、盤活存量”，要劃定城市開發(fā)邊界，促進城市緊湊、集約、高效、綠色發(fā)展。