規(guī)劃篇——十三五規(guī)劃建議(上)

【會(huì)議鏈接】

黨的十八屆五中全會(huì)會(huì)議提出，到2020年全面建成小康社會(huì)，是我們黨確定的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。“十三五”時(shí)期正是全面建成小康社會(huì)的決定性階段，“十三五”規(guī)劃必須緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)這個(gè)奮斗目標(biāo)來(lái)制定。未來(lái)五年，在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局之下，圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，全面深化改革將繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)。

靚點(diǎn)一：建立最嚴(yán)格的水資源管理制度，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)

【背景現(xiàn)狀】

當(dāng)前，我國(guó)面臨水資源約束趨緊、用水方式依然粗放的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的人均水資源量為2100立方米，是世界平均水平的28%。全國(guó)年用水總量超過(guò)6000億立方米，正常年份缺水500多億立方米。未來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，用水需求呈剛性增長(zhǎng)，水資源面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻。同時(shí)，水環(huán)境污染、水資源短缺和水生態(tài)損害等問(wèn)題相互交織。

【規(guī)劃建議】

《建議》強(qiáng)調(diào)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。合理制定水價(jià)，編制合理節(jié)水規(guī)劃。實(shí)施雨洪資源利用、再生水利用、海水淡化工程，建設(shè)國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，開(kāi)展地下水超采區(qū)綜合治理。

【專家解讀】

中國(guó)水科院水資源所所長(zhǎng)王建華表示，將水資源可利用量、水環(huán)境容量作為今后國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展的剛性約束，并通過(guò)用水總量、用水效率、入河排污總量三條紅線進(jìn)行控制，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這對(duì)于重塑我國(guó)人水和諧平衡關(guān)系，建立清潔集約生產(chǎn)、綠色適度消費(fèi)的現(xiàn)代社會(huì)文明形態(tài)，具有十分重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，釋放出我國(guó)將更加突出水資源硬約束，推動(dòng)人水和諧發(fā)展的信號(hào)。

靚點(diǎn)二：建立全國(guó)統(tǒng)一實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

【背景現(xiàn)狀】

現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。

【規(guī)劃建議】

《建議》提出：改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。開(kāi)展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。

【專家解讀】

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，通過(guò)這一改革，鞏固屬地的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制度，形成企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級(jí)部門(mén)監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制地方保護(hù)主義。

靚點(diǎn)三：實(shí)施新能源汽車推廣計(jì)劃

【背景現(xiàn)狀】

新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，仍面臨諸多難題。主要有以下四方面：一是充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后;二是動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)布局系統(tǒng)性不足。目前我國(guó)在動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域缺乏龍頭企業(yè)，系統(tǒng)工程和研發(fā)能力比較弱，在前沿技術(shù)和先進(jìn)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)方面儲(chǔ)備不足。三是整車技術(shù)有待提升。目前我國(guó)新能源汽車的整車產(chǎn)品還存在技術(shù)開(kāi)發(fā)不足，整車的品質(zhì)，如操控性、可靠性，和國(guó)外的產(chǎn)品相比還有較大的差距，能耗水平還比較高。四是過(guò)分依賴補(bǔ)貼。目前我國(guó)的汽車市場(chǎng)規(guī)模龐大，全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的自然基礎(chǔ)，但是能否實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調(diào)發(fā)展，其中政策的制定是系統(tǒng)的工程，沒(méi)有補(bǔ)貼不行，補(bǔ)貼時(shí)間過(guò)長(zhǎng)也不行。企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急是，實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)的突破，降低成本，提高產(chǎn)品的安全性和可靠性，改變單純依靠補(bǔ)貼的盈利模式。

【規(guī)劃建議】

《建議》提出：推進(jìn)交通運(yùn)輸?shù)吞及l(fā)展，實(shí)行公共交通優(yōu)先，加強(qiáng)軌道交通建設(shè)，鼓勵(lì)自行車等綠色出行。實(shí)施新能源汽車推廣計(jì)劃，提高電動(dòng)車產(chǎn)業(yè)化水平。

【專家解讀】

據(jù)中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)汽車行業(yè)分會(huì)會(huì)長(zhǎng)王俠介紹，從2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，首次提出發(fā)展新能源汽車戰(zhàn)略，到2012年發(fā)布節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從財(cái)政部、科技部推出的節(jié)能和新能源車的示范推廣工作，到后來(lái)一系列補(bǔ)貼和稅費(fèi)的優(yōu)惠政策出臺(tái)。從國(guó)家發(fā)改委就電動(dòng)車企業(yè)生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)向社會(huì)公開(kāi)的征求意見(jiàn)，到電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展指南，引發(fā)國(guó)內(nèi)12個(gè)部委相繼出臺(tái)了20多項(xiàng)的政策，覆蓋了社會(huì)的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)的準(zhǔn)入和消費(fèi)環(huán)境等廣泛領(lǐng)域。目前包括北京、上海、廣州等地方政府也紛紛出臺(tái)了多個(gè)扶持政策，其中廣州實(shí)施新能源汽車不限購(gòu)、不限行優(yōu)惠政策，并對(duì)購(gòu)買新能源車的用戶進(jìn)行補(bǔ)貼。2015年10月，北京宣布新能源汽車指標(biāo)不進(jìn)行搖號(hào)，直接向所有通過(guò)資格審核的申請(qǐng)人配置，上海浦東新區(qū)則恢復(fù)之前對(duì)個(gè)人購(gòu)買新能源汽車的區(qū)政府補(bǔ)貼。

靚點(diǎn)四：設(shè)立綠色發(fā)展藍(lán)圖

【背景現(xiàn)狀】

“十三五”規(guī)劃建議明確提出堅(jiān)持綠色富國(guó)、綠色惠民，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國(guó)家富強(qiáng)、中國(guó)美麗。綠色發(fā)展從國(guó)家戰(zhàn)略層面要建立起支撐綠色發(fā)展的“三條紅線”;著力發(fā)展支撐綠色發(fā)展的“三大經(jīng)濟(jì)”。

主要通過(guò)優(yōu)化空間生產(chǎn)力布局和結(jié)構(gòu)，來(lái)建立支撐綠色發(fā)展的“三條紅線”。即國(guó)家生存保障紅線、國(guó)家發(fā)展保障紅線、國(guó)家生態(tài)保障紅線。生存保障紅線是綠色發(fā)展之基，主要通過(guò)劃定農(nóng)業(yè)空間，農(nóng)業(yè)發(fā)展格局等手段來(lái)實(shí)現(xiàn);發(fā)展保障紅線是綠色發(fā)展之源，主要通過(guò)落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局等手段來(lái)實(shí)現(xiàn);生態(tài)保障紅線是綠色發(fā)展之倚，主要通過(guò)劃定生態(tài)空間保護(hù)紅線，優(yōu)化生態(tài)安全格局等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。

要通過(guò)重塑現(xiàn)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系形態(tài)和結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展支撐綠色發(fā)展的“三大經(jīng)濟(jì)”，這就是循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)。我認(rèn)為，要通過(guò)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立起全面節(jié)約和高效利用資源型的經(jīng)濟(jì)體系;要通過(guò)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建立起清潔低碳、安全高效，適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟(jì)體系;要通過(guò)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，建立起環(huán)境污染零排放、人與自然和諧共處的經(jīng)濟(jì)體系。

【規(guī)劃建議】

《建議》提出，“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)”的綠色發(fā)展藍(lán)圖。支持綠色清潔生產(chǎn)，推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)綠色改造，推動(dòng)建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵(lì)企業(yè)工藝技術(shù)裝備更新改造。發(fā)展綠色金融，設(shè)立綠色發(fā)展基金。

從制度創(chuàng)新的角度看，主要有四大制度上的突破性創(chuàng)新：

一是明確提出了建立省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。近年國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了“最嚴(yán)格環(huán)保法”、“最嚴(yán)格水治理”等多項(xiàng)措施，但在執(zhí)行過(guò)程中，由于“環(huán)保部門(mén)權(quán)力太小”，無(wú)法有效執(zhí)行法律法規(guī)?！督ㄗh》明確提出“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。這是第一次鮮明地提出來(lái)，主要是加強(qiáng)地方，尤其是市、縣環(huán)境的監(jiān)管，解決地方保護(hù)主義、準(zhǔn)確獲取環(huán)境數(shù)據(jù)等問(wèn)題。

二是提出用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放的初始分配制度。《建議》提出了用市場(chǎng)價(jià)格的手段，推動(dòng)資源利用率提高，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)，推行合同能源管理和合同節(jié)水管理。這是要用市場(chǎng)價(jià)格的手段，讓浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的人付出代價(jià)，讓綠色發(fā)展贏得效益、得到實(shí)惠。

三是實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)?！督ㄗh》提出強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。實(shí)施全民節(jié)能行動(dòng)計(jì)劃，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展能效、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)。雙控行動(dòng)是一項(xiàng)硬措施，這項(xiàng)工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平。

四是發(fā)展綠色金融，設(shè)立綠色發(fā)展基金。綠色發(fā)展需要金融結(jié)合，充分發(fā)揮金融支持綠色發(fā)展。金融部門(mén)把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本政策，在金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及環(huán)境污染的治理，通過(guò)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的引導(dǎo)，促進(jìn)綠色發(fā)展。還要進(jìn)一步明確“十三五”期間綠色金融改革重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)優(yōu)先突破，如建設(shè)綠色銀行、發(fā)展綠色債券、建立綠色基金等。

【專家解讀】

國(guó)研中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍認(rèn)為，綠色發(fā)展根本依靠制度。五中全會(huì)把“綠色”發(fā)展提到五大發(fā)展理念之一，提升到一個(gè)新的高度。《建議》提出了下一步綠色發(fā)展的具體措施。不過(guò)，在他看來(lái)，制度建設(shè)，包括體制機(jī)制改革是解決綠色發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)主體、政府和企業(yè)約束排放行為的根本措施。