■DRC調查

云南民族貧困地區(qū)農村公路建設模式調查

“十一五”以來，云南省大力實施農村公路“通達工程”和“通暢工程”，取得了明顯進展。國務院發(fā)展研究中心“云南省‘三農’發(fā)展政策”調研組赴云南省實地調研發(fā)現，由于歷史欠賬較多，自然條件惡劣，云南民族貧困地區(qū)農村公路建設任務仍然很重，養(yǎng)護和管理還存在不少問題。建議進一步強化政府作為農村公路建設養(yǎng)護主體的地位和作用，加大對民族貧困地區(qū)農村公路建設支持力度，為農民提供通暢的交通保障條件。

■金三林

云南經驗

農村公路是保障農民生產生活的基本條件，是農業(yè)和農村發(fā)展的先導性、基礎性設施，在新農村建設中發(fā)揮著重要的支撐作用?！笆晃濉币詠?，云南省大力實施農村公路“通達工程”和“通暢工程”，到2010年底，全省13960個建制村有13681個通公路，通達率為98％，比2005年提高了48個百分點；全省1342個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1210個通了瀝青水泥路，通暢率達到90．2％，比2005年提高了43個百分點。

云南省政府出臺了 《云南省政府關于進一步加快農村公路建設的若干意見》，各級政府都成立了農村公路建設領導機構，從資金保障、公路養(yǎng)護、工程管理等方面推進農村公路建設。

為破解農村公路建設資金難題，云南堅持“中央和省給補助、地方自籌、多方籌資”的原則，建立政府投資為主、農村社區(qū)為輔、社會各界共同參與的多渠道籌資機制。省級財政每年安排4億元資金用于農村公路建設，各州市縣也積極配套相應資金，一些地方也通過整合使用不同渠道資金、合理分配政府補助資金、積極爭取各方投資等方式積極探索拓寬籌融資渠道。

大理州從部門協(xié)調入手，將交通部門建設計劃與相關部門資金項目實行對接，采取“管理渠道不亂、資金性質不變、集中捆綁使用、部門各記其功”的辦法實施整合。昆明市根據各縣（市）區(qū)經濟發(fā)展情況，制定了不同的補助標準，對發(fā)達縣區(qū)，市下達的建設任務不給補助；對欠發(fā)達的縣區(qū)，市級補助資金70％；對貧困地區(qū)，市級補助資金85％。通過這些措施，全省“十一五”累計完成農村公路投資超過400億元，是“十五”時期的11倍。

三分靠建設，七分靠養(yǎng)護。云南省從健全體制入手，因地制宜探索養(yǎng)護模式，努力使農村公路有機構管，有人養(yǎng)，有錢養(yǎng)。2007年出臺的 《云南省農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》，確立了“縣為主體、分級管理”的農村公路管理模式。省交通主管部門做好指導、幫助、督促、服務，籌措并安排省級養(yǎng)護工程補助資金；州市成立地方公路管理處 （公路局），縣級成立地方公路管理段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立交通運輸管理所，部分建制村設置公路養(yǎng)護管理協(xié)管員。到2010年年底，全省所有州市和縣（市、區(qū)）以及94．3％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農村公路養(yǎng)護管理機構。

省財政按統(tǒng)計年報所列養(yǎng)護里程全額安排省級農村公路養(yǎng)護補助資金，一些州、縣政府也統(tǒng)籌本級財政預算，安排必要的財政資金用于農村公路的正常養(yǎng)護。2007年至2010年，省級投入農村公路養(yǎng)護補助資金達20多億元，帶動地方各級政府農村公路養(yǎng)護投入20多億元。

臨滄市還探索出了“政府主導，村‘兩委’發(fā)動，全民參與”的養(yǎng)護模式，鄉(xiāng)道管理養(yǎng)護由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責，具體由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村公路管理所負責組織實施，由公路沿線村“兩委”推薦能吃苦、有責任心的人負責日常養(yǎng)護，同時將公路養(yǎng)護責任按行政區(qū)域分解到沿線村民委員會或村民小組，每年在農歷八月十五和春節(jié)前后發(fā)動不少于二次的群眾義務護路活動，對所轄公路進行集體養(yǎng)護。

在農村公路大發(fā)展時期，保障質量尤為關鍵。云南省先后制定了《云南省農村公路建設質量管理辦法》、《云南省農村公路建設質量監(jiān)督辦法》等一系列規(guī)范性文件，并嚴格執(zhí)行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制。還建立了“政府監(jiān)督、專業(yè)抽檢、群眾參與、施工自檢”的質量保證和監(jiān)管體系，層層簽訂責任書，責任落實到人。政府還安排專項經費，對全省農村公路質量監(jiān)督和監(jiān)理人員進行培訓，培訓合格后持證上崗。

困難與問題并存

盡管云南省農村公路建設得到了較快發(fā)展，但由于歷史欠賬較多，自然條件惡劣，農村公路建設任務仍然較重，公路管理和養(yǎng)護還存在不少問題。

雖然到2010年年底云南省實現了90．2％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢和98％的建制村通達，但仍有132個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6300公里通鄉(xiāng)油路和279個村4500公里通達工程需要建設。而且云南省農村公路普遍存在“兩低一弱”問題，即公路等級低，路面鋪裝率低，抗災能力弱。高等級公路僅占總里程的0．52％，四級和等外公路占總里程的 98％（其中等外公路占37．6％），未鋪裝路面里程占總里程的89．3％。此外，農村公路通達深度和通暢程度還很低。建制村通達率雖然較高但通暢率還很低，僅為23．8％。

并且，云南省民族貧困地區(qū)農村公路實際建設成本大大高于國家補助標準，由于大部分州縣鄉(xiāng)財力弱，配套資金跟不上，資金缺口大已成為農村公路建設的主要障礙。據云南省交通主管部門測算，目前通鄉(xiāng)油路實際平均造價每公里最少需80萬元，重載交通路段每公里超過120萬元，大大超過每公里60萬的國家補助標準。而且，隨著材料價格及人工費的不斷上漲，以及建設項目向偏遠地區(qū)的不斷推進，實際建設成本還會繼續(xù)上升。

農村公路建設屬地方事權，中央僅安排補助性資金，大量建設資金需要地方各級政府配套安排。云南省民族貧困地區(qū)地方政府基本靠轉移支付維持運轉，縣鄉(xiāng)財政普遍無法從一般預算中專門安排農村公路建設資金，在實施成品油稅費改革、取消養(yǎng)路費和政府還貸二級公路收費、規(guī)范地方政府融資平臺等政策后，交通部門利用交通規(guī)費質押貸款，以及利用政府還貸收費公路統(tǒng)貸統(tǒng)還等籌集資金的融資方式出現新情況，地方政府資金配套能力下降。為了修路，有些村欠下了工程款，新增了村級債務。而且由于中央部門按照計劃管理的方式對于農村公路建設項目進行層層審批，使得資金下達周期長。2009年通鄉(xiāng)油路和“通達工程”資金到11月份才由財政部撥付到云南省級財政，12月初才撥付到項目單位。

“重建輕養(yǎng)”是我國農村公路存在的普遍性問題。村道公路沒有列入《中華人民共和國公路法》的范疇，也就沒有了建設、養(yǎng)護職責的法律設定。2005年出臺的《農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》規(guī)定，縣級人民政府是本地區(qū)農村公路管理養(yǎng)護的責任主體，其交通主管部門具體負責管理養(yǎng)護工作，但目前全國范圍還沒有建立起規(guī)范有效的管養(yǎng)體制和運行機制，農村公路、特別是村級公路的養(yǎng)護責任主體還不明確。根據 《農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》，農村公路管理養(yǎng)護資金主要由汽車、拖拉機和摩托車養(yǎng)路費補助以及各級人民政府財政預算內資金構成，但2009年國家實施成品油價稅改革后，取消了公路養(yǎng)路費，用成品油消費稅等新增稅收替代養(yǎng)路費等收費。由于新增稅收用于農村公路養(yǎng)護的轉移支付資金管理辦法還未明確，對養(yǎng)護資金來源產生重要影響。

工程管理和路政管理水平較低，是制約民族貧困地區(qū)農村公路發(fā)展的另一個重要因素。與干線公路相比，農村公路施工單位資質普遍較低，工程技術力量薄弱，試驗檢測設備及人員缺乏；工程監(jiān)理不到位，基層管理部門質量管理人員也不足，客觀上影響了工程建設進度和質量。同時，農村公路上超載超限運輸車輛隨著經濟的發(fā)展迅速增加；另一方面，基層路政管理機構的人員、經費、裝備配備不足，農村公路產權手續(xù)不完善，侵占損壞農村公路路產路權問題突出。